pag. 385 VR 2001, Te land, ter zee en in de lucht

Dit artikel beoogt een vergelijking te maken tussen de mogelijkheden om 'bestuurders' die onder invloed van alcoholhoudende drank een voertuig over de weg, op het water of door de lucht verplaatsen, strafrechtelijk te vervolgen. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de overeenkomsten en de verschillen tussen de wettelijke regelingen, de opsporingsmogelijkheden en de strafrechtelijke sancties, die verbonden zijn aan het dronken 'besturen'. De woorden 'besturen' en 'bestuurders' worden daarbij gebruikt in de uitgebreide betekenis, die door wetgeving en jurisprudentie aan de woorden zijn toegekend. Ook anderen dan daadwerkelijke bestuurders kunnen gestraft worden voor handelingen, die zij onder invloed van alcoholhoudende drank^[1] hebben begaan. In dit artikel wordt het militair verkeer buiten beschouwing gelaten. Hiervoor geldt een aparte regeling.

De wettelijke regeling

Vervolging van bestuurders van voertuigen, die aantoonbaar onder invloed van alcoholhoudende drank verkeren, is reeds lange tijd mogelijk. Zowel de Wegenverkeerswet 1994, de daaraan voorafgaande wegenverkeerswetgeving, als de Scheepvaartverkeerswet en de Wet luchtvaart kennen een daartoe strekkende bepaling. Vervolging van dronken kapiteins en/of piloten stuitte in de praktijk echter op dezelfde problemen als de vervolging van chauffeurs in het wegverkeer. In de verkeerswetgeving leidde dit reeds in 1974, toen de verplichte bloedproef werd ingevoerd, tot een verscherping van de mogelijkheden bestuurders onder invloed van alcohol aan te pakken. Pas in 1998^[2] werd de Scheepvaartverkeerswet gewijzigd, waarbij de oorspronkelijke artikelen 27, 28 en 29 werden vervangen door een soortgelijke bepaling als die in art. 8 lid 2 van de Wegenverkeerswet 1994. Het heeft geduurd tot 1 juli 1999 voordat door de inwerkingtreding van de wijziging op de Wet luchtvaart^[3] de wettelijke regeling voor de verschillende mogelijke vervoersmethoden gelijk werd getrokken.

Teneinde de vergelijking inzichtelijk te maken volgt hieronder de tekst van de verschillende regelingen.

Overeenkomsten

Uit de bovenstaande teksten blijkt dat de wetgever van mening was dat een verbodsbepaling op zijn plaats is voor het `besturen' van ieder voertuig onder invloed van alcoholhoudende drank of dit nu plaats vindt op de weg^[4] op een vaarwater of binnen het (Nederlandse) luchtruim^[5] .

De teksten van de verbodsbepalingen in de Scheepvaartverkeerswet en de Wet Luchtvaart zijn geënt op de vergelijkbare bepaling in de Wegenverkeerswet 1994. Ook de richtlijnen en aanwijzingen^[6] van het openbaar ministerie zijn afgeleid van de regelingen, zoals die in het kader van de Wegenverkeerswetgeving tot stand zijn gekomen. Op het gebied van opsporing wordt bij voorkeur gebruik gemaakt van de ademanalyse. Het uitwijken naar de bloedproef en het tegenonderzoek verlopen voor alle drie de regelingen op dezelfde wijze.

Bij het strafvorderingsbeleid kan als algemene rode draad worden geconstateerd dat de (objectieve) mate van gevaarzetting de hoogte van de straf beïnvloedt. Dat verklaart dat er een groot verschil bestaat tussen de (te vorderen) straf bij het rijden onder invloed op een fiets enerzijds en het als piloot fungeren onder invloed op een groot passagiersvliegtuig anderzijds. Hoewel de uitkomst hier aanzienlijk verschilt, is in de drie regelingen de achterliggende gedachte dezelfde: hoe groter de gevaarzetting, hoe zwaarder de straf.

Verschillen

In de onderhavige wettelijke regelingen zelf zijn ook diverse verschillen te constateren. Allereerst springt het verschil in de normadressaat in het oog. Het begrip 'bestuurder' in de Wegenverkeerswet ondervindt een ruime uitbreiding in de Scheepvaartverkeerswet en de Wet Luchtvaart. Ook de reikwijdte van het begrip weg, scheepvaartweg en luchtruim loopt nogal uiteen.

De grens voor vervolgbaarheid is bij de Wet luchtvaart gesteld op 0,2 (90 mg/ugl), voor het wegverkeer is dit 0,5 (220 mg/ugl) en in de scheepvaart 0,8 (350 mg/ugl). Deze verschillen zijn met name te verklaren door de mate van gevaarzetting en de aanpassing aan in het buitenland vigerende normen. Verder bestaat er een verschil tussen het moment waarop de controlerende ambtenaar kan en mag optreden bij het wegverkeer en het scheepvaartverkeer enerzijds en het luchtverkeer anderzijds. Tenslotte kent de Wet luchtvaart nog een eigen regeling, die in de andere regelingen niet terug te vinden is, de zogenaamde 'bottle to throttle'-regeling.

Op al deze verschillen zal hieronder worden ingegaan.

Wegenverkeerswet 1994

Besturen onder invloed

Art. 8

1. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen, terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de rijvaardigheid kan verminderen, dat hij niet tot behoorlijk besturen in staat moet worden geacht.

2. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat:

a. het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan tweehonderdtwintig microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, dan wel

b. het alcoholgehalte van zijn bloed bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan een halve milligram alcohol per milliliter bloed.

3. Het is verboden een motorrijtuig als bestuurder te doen besturen door een persoon waarvan men weet of redelijkerwijs moet weten dat deze verkeert in een toestand als in het eerste en tweede lid is omschreven.

Scheepvaartverkeerswet

Straf-, opsporings- en politiebepalingen

Art. 27

1. Het is degene die op een scheepvaartweg een varend schip voert of stuurt, dan wel als loods aan boord van een zodanig schip de kapitein of de verkeersdeelnemer adviseert over de te voeren navigatie, verboden dit te doen, terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof waarvan hij weet of redelijkerwijze moet weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de vaardigheid voor het voeren of sturen van dat schip, dan wel de bekwaamheid tot het adviseren van de kapitein of de verkeersdeelnemer, kan verminderen, dat hij niet in staat moet worden geacht dat schip naar behoren te kunnen voeren of te kunnen besturen, dan wel de kapitein of de verkeersdeelnemer naar behoren te kunnen adviseren.

2. Het is degene die op een scheepvaartweg een varend schip voert of stuurt, dan wel als loods aan boord van een zodanig schip de kapitein of de verkeersdeelnemer adviseert over de te voeren navigatie, verboden dit te doen, na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat:

a. het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan driehonderdvijftig microgram alcohol per liter uitgeademde lucht;

b. het alcoholgehalte van zijn bloed bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 0,8 milligram alcohol per milliliter bloed.

3. Het is degene die op een scheepvaartweg een varend schip voert verboden dit te doen sturen door een persoon, waarvan hij weet of redelijkerwijze moet weten dat deze verkeert in een toestand als in het eerste lid of tweede lid is omschreven.

4. Het is degene die op een scheepvaartweg een varend klein schip voert verboden dit te doen sturen terwijl hij verkeert in een toestand als omschreven in het eerste of tweede lid en het verkeer belemmert of dreigt te belemmeren.

5. In dit artikel en de artikelen 28, 28a en 29 wordt onder een varend schip verstaan een schip dat niet ten anker of gemeerd ligt.

6. In dit artikel wordt onder een klein schip verstaan:

a. een schip met een lengte van minder dan 20 meter dat uitsluitend door spierkracht wordt voortbewogen;

b. een schip met een lengte van minder dan 5 meter dat uitsluitend door middel van zijn zeilen wordt voortbewogen of dat ter voortbeweging gebruik maakt van een motor waarmee geen hogere snelheid bereikt kan worden dan zes kilometer per uur.

7. In dit artikel wordt onder lengte van een schip verstaan de grootste lengte van de romp gemeten van de voorkant van het voorste tot de achterkant van het achterste deel van het schip.

Wet luchtvaart

Algemene gezondheidstoestand; verbod gebruik alcohol, drugs en psychotrope geneesmiddelen

Art. 2.12

1. Het is een lid van het boordpersoneel verboden werkzaamheden aan boord van een luchtvaartuig te verrichten, terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijze moet weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de vaardigheid voor het verrichten van die werkzaamheden kan verminderen, dat hij niet in staat moet worden geacht die werkzaamheden naar behoren te verrichten.

2. Het is een lid van het boordpersoneel verboden werkzaamheden aan boord van een luchtvaartuig te verrichten, indien hij binnen de tien daaraan voorafgaande uren alcoholhoudende drank heeft gebruikt.

3. Het is een lid van het boordpersoneel verboden werkzaamheden aan boord van een luchtvaartuig te verrichten na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat:

a. het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan negentig microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, dan wel

b. het alcoholgehalte van zijn bloed bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan eenvijfde milligram alcohol per milliliter bloed.

4. Het is een lid van het boordpersoneel verboden werkzaamheden aan boord van een luchtvaartuig te verrichten gedurende te tijd, waarvoor een rijverbod als bedoeld in artikel 162, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 geldt.

5. Het is verboden een lid van het boordpersoneel van wie men weet of redelijkerwijze moet weten, dat deze verkeert in een toestand, als bedoeld in artikel 2.11 of in het eerste of derde lid van dit artikel, werkzaamheden aan boord van een luchtvaartuig te doen verrichten.

De normadressaat

Art. 8 van de Wegenverkeerswet 1994 richt zich tot de feitelijke en de juridische bestuurder van een (motor)voertuig. Zowel onder invloed besturen als onder invloed rijles geven vallen derhalve onder de reikwijdte van dit artikel.

De Scheepvaartverkeerswet kent in art. 27 een ruimere groep potentiële overtreders. Niet alleen degene, die daadwerkelijk het roer hanteert kan worden vervolgd, ook adviserende loodsen dienen zich van misbruik van alcoholhoudende drank te onthouden. In de Memorie van Toelichting^[7] wordt aangegeven dat kamervragen van de VVD-fractie hebben geleid tot uitbreiding van dit artikel met deze doelgroep. Van een loods kan immers niet worden gezegd dat hij een schip voert of stuurt, zodat een expliciete aanduiding van deze groep in art. 27 noodzakelijk was. Opvallend is ook dat art. 27 van de Scheepvaartverkeerswet spreekt over de kapitein of de verkeersdeelnemer. Dit valt te verklaren uit heet feit dat in de praktijk ook anderen dan de kapitein het roer hanteren. Overigens kent het artikel ook een beperking ten opzichte van de Wegenverkeerswet 1994. Degenen die een klein schip^[8] voeren of daarop varen kunnen slechts worden vervolgd als zij verkeren in de toestand van art. 27 lid 1 of 2 terwijl zij het (scheepvaart)verkeer belemmeren of dreigen te belemmeren .

De Wet luchtvaart kent in art. 2.12 een nog uitgebreidere doelgroep. Daar geldt de strafbaarstelling voor het voltallige boordpersoneel. Voor alle duidelijkheid: de Wet luchtvaart kent ook het beperktere begrip cockpitpersoneel, maar de bepaling richt zich tot de uitgebreide groep. Ook de stewardess en de purser, zelfs andere personen, die aan boord werkzaamheden verrichten ten behoeve van de inzittenden of de lading^[9] dienen zich te onthouden van het gebruik van alcoholhoudende drank. De wet geeft ook een omschrijving van het begrip luchtvaartuig^[10] . Bovendien is elders in de Wet luchtvaart opgenomen^[11] dat deze regels ook gelden voor diegenen die zich bezighouden met luchtverkeersdienstverlening (de mensen op de 'toren').

Reikwijdte weg, scheepvaartweg en luchtruim

Het onder invloed besturen van een voertuig is in Nederland niet beperkt tot de wegen. Ook het onder invloed besturen buiten een voor het openbaar verkeer openstaande weg is strafbaar omdat de 'openbare weg' geen bestanddeel vormt van art. 8 van de Wegenverkeerswet 1994. De Hoge Raad heeft zulks reeds ten tijde van de vorige Wegenverkeerswet beslist^[12] en dit standpunt geldt nog steeds. De praktijk geeft overigens geen grote aantallen vervolgingen buiten de openbare weg te zien.

Er is een grote verscheidenheid aan regelgeving binnen de scheepvaart. Behalve de reeds genoemde Scheepvaartverkeerswet zijn er nog vele plaatselijke reglementen. De meest bekende is waarschijnlijk de Herziene Rijnvaartakte met het daarop aansluitende Rijnvaartpolitiereglement, maar ook relatief onbekende regelingen als het Scheepvaartreglement Eemsmonding en het Scheepvaartreglement kanaal Gent-Terneuzen zijn van toepassing op het in Nederland varend scheepvaartpersoneel. De Scheepvaartverkeerswet is van toepassing op het scheepvaartverkeer op scheepvaartwegen. Dit houdt in de vaarwegen binnen de Nederlandse territoriale zee, inclusief de daarin aanwezige waterstaatswerken en de binnenvaartwateren, voorzover deze voor het openbaar scheepvaartverkeer openstaan. Anders dan bij de Wegenverkeerswet 1994 is in art. 27 van de Scheepvaartverkeerswet wel het bestanddeel scheepvaartweg opgenomen. In mijn visie houdt dat in dat het onder invloed een varend schip voeren of sturen slechts strafrechtelijk kan worden vervolgd, voorzover er wordt gevaren op de hiervoor genoemde scheepvaartwegen en niet voor varen op niet openbare binnenwateren, noch voor onder Nederlandse vlag varende schepen buiten de territoriale wateren.

Door de directe werking van de regels in de Herziene Rijnvaartakte dient bij een vervolging van varen onder invloed op de wateren, die door deze akte worden bestreken nog immer een vervolging op basis van het Rijnvaartpolitiereglement plaats te vinden. De richtlijnen en aanwijzingen van het openbaar ministerie worden ook door deze akte doorkruist, omdat er als sanctie slechts een geldboete mogelijk is en andere vormen van sanctie niet zijn toegestaan.

De Wet luchtvaart is van toepassing op het gehele vliegverkeer boven Nederland. De wet is daarnaast ook van toepassing op alle Nederlandse luchtvaartuigen, die vliegen buiten het vluchtinformatiegebied Amsterdam.

Controlemogelijkheden

Zowel op de weg als bij het scheepvaartverkeer mag de opsporingsambtenaar pas optreden als de bestuurder reeds aan het (scheepvaart)verkeer heeft deelgenomen. Een preventief rij- of vaarverbod kan dus niet worden gegeven. Er moet sprake zijn van daadwerkelijk deelnemen aan het verkeer. In 1997^[13] heeft de Hoge Raad bevestigd dat er inderdaad sprake moet zijn van deelname aan het verkeer. Met de motor aan in de auto zitten en (overigens zonder resultaat) gas geven, zonder dat de auto daadwerkelijk in beweging komt levert onvoldoende grond voor de politie tot strafvorderlijk optreden in het kader van art. 8 WVW 1994. Er is immers (nog) geen sprake van het zijn van bestuurder . Uiteraard kan wel een rijverbod worden gegeven, maar helaas is het in de praktijk vaak zo dat een persoon onder invloed zich daardoor niet altijd laat weerhouden. Uit de dagelijkse praktijk zijn zeer veel gevallen bekend, waarbij de politie enige tijd na het uitvaardigen van het verbod de persoon in kwestie achter het stuur aantreft. Het meenemen naar het politiebureau heeft hopelijk iets meer effect.

In de Wet luchtvaart is onder grote druk van de kant van het openbaar ministerie gelukkig gekozen voor een andere aanpak. Het idee dat pas zou kunnen worden opgetreden, indien de piloot door zijn vlieggedrag daartoe aanleiding geeft is dan ook niet aantrekkelijk. Er is gekozen voor controle bij de melding voor de vlucht. Op dat moment worden de voorbereidingen voor de vlucht getroffen en reeds op dat tijdstip kan controle op gebruik van alcoholhoudende drank plaatsvinden. Ook tijdens deze voorbereidingshandelingen voor de vlucht is men reeds bezig met het 'vliegen onder invloed'. Het staat in ieder geval vast dat deze controle van toepassing is op het boordpersoneel. De daarmee gelijkgestelde personen, die zich bezighouden met de luchtvaartverkeersdienstverlening vallen niet onder de uitbreiding van voormelde voorbereidingshandelingen. Het lijkt erop alsof de wetgever hier een omissie heeft begaan. Dit levert volgens mij een serieus probleem op. De wetgever heeft immers duidelijk de bedoeling gehad ervoor te zorgen dat het voltallige boordpersoneel alsmede de luchtvaartverkeersleiders hun werk alcoholvrij^[14] zouden verrichten. Als de controlerende ambtenaren echter pas mogen optreden, indien de werkzaamheden daadwerkelijk zijn begonnen, zijn de gevolgen letterlijk en figuurlijk rampzalig. Je moet er niet aan denken dat een luchtvaartverkeersleider de stipjes op zijn radarscherm niet helder kan waarnemen!

De 'bottle to throttle'-regeling

Het belangrijkste verschil tussen de Wet luchtvaart enerzijds en de Wegenverkeerswet 1994/Scheepvaartverkeerswet anderzijds is het verbod tien uren of korter voor aanvang van de werkzaamheden als boordpersoneel en luchtvaartverkeersleiding alcoholhoudende drank te gebruiken. De wetgever heeft gekozen voor een periode van tien uren, omdat deze periode aansluit bij de in de burgerluchtvaart bij de grote maatschappijen aangehouden 'bottle to throttle'-periode. Bovendien vermeldt de Memorie van Toelichting dat wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat de elders gehanteerde periode van acht uren te kort is^[15] .

Hoewel deze bepaling dus een codificering van de regels binnen de grote vliegmaatschappijen betreft is zij evenzeer van toepassing op de piloten in kleine privévliegtuigen. Een biertje voor de retourvlucht kan dus tot vervolging leiden.

Problemen in de uitvoering

Over het algemeen gesproken levert de opsporing en vervolging in het kader van de Wegenverkeerswet 1994 niet veel problemen (meer) op. De regeling is ingeburgerd, de politie werkt met standaard-verbalen, de jurisprudentie lijkt uitgekristalliseerd. Er zijn wel wat problemen geweest met de richtlijnen van het openbaar ministerie, die bij recidive naar de mening van de rechterlijke macht extreem hoog uitvielen. Dit heeft geleid tot een aanpassing van de eisen bij recidive.

Bij de vervolging op basis van de Scheepvaartverkeerswet lijken zich evenmin grote problemen voor te doen. Een praktisch probleem is wel dat een vaarverbod aan de kapitein tot gevolg heeft dat er onvoldoende bevoegd personeel overblijft om de boot verantwoord verder te varen. Een vaarverbod voor de kapitein betekent dan effectief dat de boot stilgelegd moet worden. Dat levert weer een extra handhavingsprobleem op voor de politie, zeker als de lading bederfelijk is. Ook kan zich bij vervolging op basis van de Scheepvaartverkeerswet gemakkelijk een probleem voordoen bij de executie van de opgelegde straffen. Immers in de scheepvaart zal er regelmatig sprake zijn van in het buitenland wonende en werkende veroordeelden. Bij scheepvaartverkeer dat regelmatig terugkeert naar Nederland is de executie nog wel te arrangeren, maar als er dronken wordt gevaren door een kapitein uit een land, waarmee Nederland geen rechtshulpverdrag heeft gesloten, wordt de executie van de straf al snel problematisch.

Dit probleem doet zich in verhevigde mate voor bij de Wet luchtvaart. Gelet op het internationale karakter van de burgerluchtvaart is de kans op een vervolging van een niet in Nederland woonachtige verdachte^[16] buitengewoon klein te noemen. De straffen die door het openbaar ministerie worden gevorderd zijn zwaar, zeker indien het cockpitpersoneel betreft. Er staat voor de verdachte zeer veel op het spel, want bij de grote luchtvaartmaatschappijen volgt normaal gesproken een ontslagprocedure.

Een groot probleem schuilt bovendien in de invordering van de bewijzen van bevoegdheid in het kader van de Wet luchtvaart. Waar de Wegenverkeerswet de mogelijkheid van invordering en inhouding van het rijbewijs goed heeft geregeld, schiet de Wet luchtvaart in mijn visie tekort. De Wet luchtvaart kent weliswaar een systematiek van invordering en inhouding van bewijzen van bevoegdheid (vliegbrevetten), maar in de wet is slechts een norm (270 mg/ugl) voor invordering gesteld en geen norm voor inhouding. Ook de Memorie van Toelichting geeft hiervoor geen direct houvast.

Mag er dan van worden uitgegaan dat de invorderingsnorm gelijk staat aan de inhoudingsnorm? Dat lijkt een vergaande gedachte, die in ieder geval niet strookt met de geest van de Memorie van Toelichting, waar herhaalde malen wordt verwezen naar de systematiek van de Wegenverkeerswet 1994 met de daarbij behorende richtlijnen en aanwijzingen. Mede gelet op de hiervoor al genoemde grote belangen voor de verdachten^[17] acht ik het dringend gewenst, dat hierover alsnog duidelijkheid wordt geschapen. Dit is de taak van de wetgever.

Het is niet aan het openbaar ministerie om door middel van richtlijnen en aanwijzingen deze problematiek op te lossen. Het openbaar ministerie heeft, geconfronteerd met dit probleem, overigens wel zelf een inhoudingsgrens vastgesteld in de aanwijzing invordering bewijzen van bevoegdheid in het kader van de Wet luchtvaart^[18] .

De executie van de ontzeggingen^[19] levert zo mogelijk een nog groter probleem op. Nog afgezien van het feit dat een ontzegging buitengewoon moeilijk te betekenen zal zijn, is er bij mijn weten geen register, waarin wordt bijgehouden of een (buitenlandse) piloot door een rechterlijk verbod geen werkzaamheden krachtens de Wet luchtvaart mag verrichten. Bij ander (buitenlands) boordpersoneel geldt dat nog sterker. Hoe valt de executie van een dergelijke ontzegging te controleren? Wat valt er tegen te doen als een (buitenlandse) piloot ontslag neemt en bij een andere maatschappij in dienst treedt, uiteraard zonder te vermelden dat hij van de rechter in Nederland een ontzegging heeft gekregen? Kortom de problemen in de tenuitvoerlegging zijn volop aanwezig en alleen internationale samenwerking kan hiervoor een oplossing bieden.

Tot slot

Ik heb hiervoor voornamelijk het onder invloed van alcoholhoudende drank besturen besproken. De dagelijkse praktijk geeft echter regelmatig te zien dat personen een voertuig over de weg, over het water of in de lucht voortbewegen, terwijl zij onder invloed verkeren van andere stoffen, die hen daartoe duidelijk minder bekwaam maken. Het zou voor de veiligheid van al deze vormen van verkeer van groot belang zijn, indien ook daartegen in repressieve, maar ook meer in preventieve zin zou kunnen worden opgetreden.