VRA 1995, p. 39
1995-02-01
Ir L.M.M. Royakkers
De herziening van het RVV 1966 heeft veel, en voor een groot deel terechte, kritiek uitgelokt. Het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV 1990) zou het politieke paradepaardje van de deregulering moeten worden. In vergelijking met het RVV 1966 zou het RVV 1990 laten zien dat een vereenvoudiging en vermindering van de regelgeving op een zo belangrijk terrein als het wegverkeer tot de mogelijkheden behoort. Doelstelling van de wetgever was de geloofwaardigheid van de regels te vergroten. Het RVV 1990 is echter, zo concludeert Otte in zijn proefschrift, wat betreft eenvoud, toegankelijkheid en begrijpelijkheid een fiasco geworden[1] . Verder hebben Otte en Simmelink in een aantal artikelen binnen de verschillende regels van het RVV 1990 enige structuurfouten besproken in dit tijdschrift. In één van hun zogeheten Kronkels in het RVV 1990: 'De bijzondere snelheidsmaxima in het RVV 1990' hebben ze de bepalingen betreffende de maximumsnelheid in twijfel getrokken[2] . Zij bespreken dit aan de hand van een soortgelijke casus als de navolgende.
Kunnen maximumsnelheden conflicteren?
Over de notie van 'onverenigbaarheid' in artikel 63 RVV 1990
VRA 1995, p. 39
Ir L.M.M. Royakkers
Casus
Op de Rijksweg A28 westbaan in de gemeente Zwolle reed een werknemer van het bedrijf H.I. in een vrachtauto met een snelheid van 96 kilometer per uur. Aan H.I. is een administratieve sanctie opgelegd op grond van 'met vrachtauto overschrijding max. snelheid van 15 tot en met 20 km per uur'. Hiertegen is beroep aangetekend bij de officier van justitie en de kantonrechter, omdat H.I. van mening was dat ter plekke een door borden aangegeven maximumsnelheid van 100 km per uur gold en derhalve geen te sanctioneren gedraging was gepleegd. Verkeersborden hebben immers een hogere rang dan verkeersregels[3] .
Volgens Otte en Simmelink zit de kantonrechter met een dergelijk verweer van H.I. in zijn maag en zij raden hem daarom het volgende aan:
'Ons advies is tweeërlei. De kantonrechter kan niet anders dan het beroep van de vrachtwagenbestuurder gegrond verklaren en de beschikking van de officier van justitie vernietigen. De regelgever dient bij gelegenheid van de evaluatie van het RVV - of eerder - tot herziening van het RVV over te gaan. (…) Het is evenmin wenselijk in de art. 21 en 22 RVV wijziging aan te brengen. De richting waarin een oplossing dient te worden gezocht is het aanbrengen van een wijziging in art. 63 RVV 1990.'
In de procedure die leidde tot het arrest van de Hoge Raad 30 november 1993, DD 94.137 besliste de kantonrechter evenwel anders. De motivering luidde als volgt:
'In artikel 22 RVV 1990[4] wordt bepaald dat voor vrachtauto's de bijzondere maximumsnelheid van 80 kilometer per uur geldt. In artikel 63 RVV 1990 wordt vervolgens bepaald dat verkeerstekens (= o.a. borden) boven verkeersregels gaan, voorzover deze regels onverenigbaar zijn met deze tekens.
Uit deze tekst blijkt dat de verkeerstekens uitsluitend voor gaan wanneer deze in strijd zijn met verkeersregels. En hiervan is, naar het oordeel van de kantonrechter, in casu geen sprake. Bord A1 geeft danwel de maximumsnelheid aan, maar aangezien dat niet in strijd is met de verkeersregel als bedoeld in artikel 22 RVV 1990 blijft laatstgenoemde verkeersregel van kracht. Bord A1 is namelijk een verbodsbord (verboden om harder te rijden dan - in casu - 100 kilometer per uur) en bevat geen verhoging van de geldende snelheidslimiet voor bijzondere voertuigen als een vrachtauto.'
H.I. ging hiertegen in cassatie, maar de Hoge Raad verwierp dit beroep.
De Advocaat-Generaal Meijers geeft in zijn conclusie duidelijk aan waarom er naar zijn mening geen sprake is van strijdigheid/onverenigbaarheid tussen verkeersteken en verkeersregel in casu:
'Voor een vrachtwagenbestuurder zou ingevolge art. 63 RVV 1990 het verbod van art. 22 aanhef en onder a RVV 1990 opzij worden gezet door een verkeersteken, als dat verkeersteken het gebod zou inhouden dat op het desbetreffende weggedeelte een minimumsnelheid van 81 km per uur of hoger geldt. Dan pas zou van een onverenigbaarheid van regel en teken sprake zijn.'
Artikel 63 en onverenigbaarheid
Wanneer zijn verkeerstekens en verkeersregels nu onverenigbaar? Ik zal ter beantwoording van de vraag eerst het begrip 'onverenigbaarheid' onder de loep nemen.
Twee regels zijn onverenigbaar dan en slechts dan als ze tot tegengestelde uitkomsten of conclusies kunnen leiden. Bekijken we het volgende voorbeeld. Automobilist A rijdt op een voorrangsweg en nadert een kruispunt, waar automobilist B t.o.v. A van links nadert. Volgens art. 15 RVV 1990 moet B voorrang verlenen aan de voor hem van rechts komende bestuurder A. Ook op grond van de verkeerstekens moet B voorrang verlenen aan A. Het moge duidelijk zijn dat hier geen onverenigbaarheid is tussen de verkeersregel en het verkeersteken. We weten echter nu niet precies op grond waarvan B voorrang moet verlenen. In dergelijke gevallen maakt het bij een overtreding niet uit of men de verdachte verwijt de verkeersregel te hebben geschonden dan wel het verkeersteken. Stel nu dat B van rechts kwam. Op grond van artikel 15 RVV 1990 moet A voorrang verlenen en op grond van de verkeerstekens moet B dat. Hier is in logische zin geen sprake van onverenigbaarheid tussen teken en regel, maar is er sprake van een deadlock (of patstelling): ze moeten beiden voorrang verlenen. De toepasselijke regels en tekens leiden niet tot tegengestelde conclusies.
We kunnen de voorrangssituaties evenwel ook anders interpreteren. Op basis van het vertrouwensbeginsel kan worden aangenomen dat de keerzijde van een plicht voor de één, voor de ander een recht betekent. 'Vertrouwen' betekent dat een verkeersdeelnemer in principe mag uitgaan van de verwachting dat anderen zich aan de regels zullen houden[5] . B is op grond van de regel van artikel 15 en het vertrouwensbeginsel voorrangsgerechtigd en A niet; op grond van de voorrangsborden en het vertrouwensbeginsel is A voorrangsgerechtigd en B niet. In deze formulering geldt dat A zowel voorrangsgerechtigd als voorrangsplichtig is, en dit is duidelijk een geval van onverenigbaarheid. Dus op grond van artikel 63 moet B voorrang verlenen. Strikt genomen (kijkend naar de letter van de wet) is er geen sprake van onverenigbaarheid, echter wanneer we de achterliggende doelstelling in beschouwing nemen is er wel degelijk sprake van onverenigbaarheid tussen teken en regel.
De noodzaak van de voorwaarde 'voor zover deze regels onverenigbaar zijn met deze tekens' in artikel 63 is gelegen in het feit dat bij het ontbreken van deze voorwaarde een verkeersteken alle op dat moment geldende regels buiten werking kan stellen; d.w.z. dat er dus geen regels gelden zolang er verkeerstekens zijn, en dat is op zijn zachtst gezegd absurd. A rijdt bijvoorbeeld 100 km per uur binnen de bebouwde kom en wordt aangehouden door een opsporingsambtenaar, omdat A niet harder mag rijden dan 50 km per uur. A kan zich echter beroepen op het feit dat hij een verkeersteken (bijvoorbeeld een voorrangsbord) tegen kwam en dat dit teken boven de verkeersregel gaat en dat die regel (verboden harder te rijden dan 50 km per uur) nu niet meer geldt. Voor de betreffende casus zou dit betekenen dat de vrachtwagenbestuurder gelijk zou moeten krijgen, omdat het teken een hogere prioriteit heeft dan de regel; en deze wordt dus buiten werking gesteld.
Maximumsnelheid
Over de vraag wanneer regels en tekens al dan niet onverenigbaar zijn met betrekking tot de maximumsnelheid zijn de meningen verdeeld, getuige de motivering van de kantonrechter, die niet in overeenstemming is met het advies van Otte en Simmelink. Ook de NvT bij het RVV 1990 geeft aan dat er sprake is van onverenigbaarheid in onze casus[6] :
'De systematiek van artikel 63, waarbij verkeerstekens boven de verkeersregels gaan, brengt mee dat een door borden aangegeven, afwijkende, maximumsnelheid, zoals bijvoorbeeld 30 of 70 km per uur binnen de bebouwde kom, in de voorschriften van deze paragraaf niet behoeft te worden opgenomen.'
Laten we even stilstaan bij de betekenis van het verkeersbord A1, aanduidende dat op het desbetreffende gedeelte van de autosnelweg een maximumsnelheid geldt van 100 km per uur[7] . Dit houdt alleen in dat iedere snelheid boven de 100 km per uur een overtreding is. We gehoorzamen hieraan als we 10 km per uur, 20 km per uur etc. rijden. Maar dit wil niet zeggen dat we ook aan andere mogelijke verboden of geboden betreffende de snelheid voldoen, bijvoorbeeld dat men de snelheid moet aanpassen aan de verkeerssituatie of de weersomstandigheden. Dit laatste kan betekenen dat we maximaal 80 km per uur mogen rijden, hetgeen inhoudt dat we met een snelheid van 90 km per uur wel aan het eerste verbod voldoen, maar niet aan het tweede gebod. Dit voorbeeld laat zien dat het verbod om harder te rijden dan 100 km per uur slechts kan betekenen dat alle snelheden onder de 100 km per uur geoorloofd zijn voor zover men geen rekening behoeft te houden met andere snelheidsgeboden of -verboden. De betekenis van het verbod om harder te rijden dan 100 km per uur zegt alleen dat we in ieder geval in overtreding zijn wanneer we harder rijden dan 100 km per uur. Hieruit volgt dat een verbodsbord om harder dan 100 km per uur te rijden niet in strijd is met het in de regel neergelegde verbod om harder te rijden dan bijvoorbeeld 80 km per uur. Want als het verboden is om 80 km per uur te rijden dan is het zeker verboden om harder te rijden dan 100 km per uur.
Dit kan verduidelijkt worden met een simpel wiskundig voorbeeld. Stel dat de volgende bewering geldt:
'x is groter dan 0 en x is een natuurlijk getal'. Logisch gezien is dit equivalent met de bewering 'x is een natuurlijk getal'. Derhalve zijn de beweringen 'x is groter dan 0' en 'x is een natuurlijk getal' niet onverenigbaar. De bewering 'x is groter dan 0' wordt alleen beperkt; 'x is een natuurlijk getal' impliceert dat x groter dan 0 is. x = 4,5 voldoet dan wel aan de eerste, maar niet aan de tweede bewering. Dit betekent dat beide beweringen niet onverenigbaar zijn, nu er waarden voor x zijn die wel tot een ware uitspraak leiden. Twee beweringen zijn onverenigbaar als er geen enkele waarde voor x te vinden is die aan beide beweringen voldoet, zoals 'x is groter dan 0' en 'x is kleiner dan 0'.
Het verbod om harder te rijden dan 100 km per uur houdt duidelijk niet in dat het per definitie toegestaan is om 96 km per uur te rijden. Men moet ook rekening houden met andere snelheidsverboden en -geboden, bijvoorbeeld art. 25 WVW (1935)[8] . Het zou absurd zijn deze betekenis vol te houden, blijkens het volgende voorbeeld.
Er is een file op de autosnelweg en je rijdt er met een snelheid van 100 km per uur op in. Je hebt een overtreding begaan en je kan niet volhouden dat het op dit weggedeelte toegestaan was om 100 km per uur te rijden. Deze betekenis van het verbod om harder te rijden dan 100 km per uur wordt, gezien het arrest, gedeeld door de Hoge Raad en de Advocaat-Generaal in de weergegeven casus.
Wat zijn nu de gevolgen van het bord A1 (100) voor automobilisten? Voor automobilisten geldt op een snelweg buiten de bebouwde kom een maximumsnelheid van 120 km per uur. Bij het naderen van het bord dat een maximumsnelheid van 100 km per uur voorschrijft, geldt voor de automobilist een maximumsnelheid van 100 km per uur, maar niet omdat de verkeersregel onverenigbaar is met het verkeersteken. De maximumsnelheid van 120 km per uur blijft gehandhaafd, want men mag nog altijd niet harder rijden dan 120 km per uur. Het verbod wordt echter beperkt door een ander verbod: het rijden harder dan 100 km per uur. Het teken heeft een snelheidsbeperkend effect op de regel. Voor vrachtwagenbestuurders heeft het teken A1 (100) geen betekenis: voor hen geeft dit teken overbodige informatie, omdat ze toch al wisten dat ze niet harder mochten rijden dan 80 km per uur en dus zeker ook niet harder dan 100 km per uur. Het gevolg is dat artikel 63 RVV 1990 nooit van toepassing kan zijn wat betreft de maximumsnelheid, omdat de maximumsnelheden niet conflicteren[9] .
Onwenselijke gevolgen
Toch brengt de motivering van de kantonrechter, die gesteund wordt door de Hoge Raad, problemen met zich mee. In veel grote steden, dus binnen de bebouwde kom, staan bijvoorbeeld langs de zogenaamde rondwegen de borden A1 met de betekenis dat het verboden is om harder te rijden dan 70 km per uur. Velen zullen dit, en terecht, opvatten dat het hier toegestaan is om 70 km per uur te rijden. Dit strookt echter totaal niet met de motivering van de kantonrechter en Advocaat-Generaal. Volgens artikel 20 RVV 1990 geldt voor motorvoertuigen binnen de bebouwde kom een maximumsnelheid van 50 km per uur. Het bord A1 (70) houdt niet in dat er nu op het desbetreffende weggedeelte een minimumsnelheid van 51 km per uur of hoger geldt. Dus is hier geen sprake van tegenstrijdigheid tussen verkeersregels en verkeerstekens, met als gevolg dat het bord A1 (70) totaal overbodig is geplaatst en geen enkele betekenis heeft, behalve dat men hier niet harder mag rijden dan 70 km per uur. Dat wisten we al, omdat het ook niet is toegestaan om harder te rijden dan 50 km per uur.
In dit geval zal de kantonrechter als volgt redeneren: 'Bord A1 (70) is een verbodsbord (verboden om harder te rijden dan 70 km per uur) en bevat geen verhoging van de geldende snelheidslimiet voor motorvoertuigen binnen de bebouwde kom'.
Een soortgelijk probleem zien we bij autowegen en autosnelwegen binnen de bebouwde kom. Zoals uit het voorgaande volgt, is het verboden om op die wegen harder te rijden dan 50 km per uur, omdat men zich binnen de bebouwde kom bevindt. De bedoeling van de wetgever is natuurlijk aan te geven dat het verbod om harder te rijden dan 50 km per uur vervalt en dat nu geldt dat het verboden is om harder te rijden dan 100 resp. 120 km per uur. De wetgever is echter vergeten de maximumsnelheid op autowegen en autosnelwegen binnen de bebouwde kom in het RVV 1990 te definiëren[10] .
Een alternatief voorstel
In artikel 22 RVV 1990 geeft men de volgende overbodige informatie: 'Voor zover niet ingevolge andere artikelen een lagere maximumsnelheid geldt'. Men had kunnen volstaan met: 'Voor de volgende voertuigen gelden de volgende maximumsnelheden: a. voor vrachtauto's (…)'. De genoemde voertuigen moeten zich in dit geval ook houden aan lagere maximumsnelheden, omdat ze deel uit maken van de categorie motorvoertuigen.
Met de onderstaande wijziging in paragraaf 8 van het RVV 1990 kunnen de in het voorgaande besproken problemen worden opgeheven. Bij deze wijziging komt het voorgestelde artikel 20 in de plaats van de artikelen 20, 21 en 22:
'Er gelden de volgende maximumsnelheden:
a
voor motorvoertuigen op autosnelwegen 120 km per uur, op autowegen 100 km per uur en op andere wegen 80 km per uur;
b
voor vrachtauto's, autobussen en motorvoertuigen met aanhangwagen 80 km per uur;
c
voor bromfietsen en invalidenvoertuigen, uitgerust met een motor, binnen de bebouwde kom 30 km per uur en buiten de bebouwde kom 40 km uur;
d
voor tractoren en zelfrijdende werktuigen 25 km per uur.'
Het RVV 1990 maakt onderscheid tussen rijden binnen en buiten de bebouwde kom. Dit valt grotendeels weg in het alternatieve voorstel[11] . De norm 'het is verboden harder te rijden dan 50 km per uur' op bijvoorbeeld autowegen binnen de bebouwde kom valt weg.
Dit alternatief heeft twee voordelen: ten eerste zijn de bepalingen met betrekking tot de maximumsnelheid consistent en ten tweede wordt nu beter uitdrukking gegeven aan de wil van de wetgever. Door middel van deze bepalingen wordt precies geregeld wat ook de bedoeling van de wetgever was. Thans is dit (in het RVV 1990) zeker niet het geval.
Verder moeten de borden A1 een ander karakter krijgen. In mijn voorstel bevatten ze drie componenten:
1
Er wordt een bijzondere maximumsnelheid aangegeven;
2
Een eventuele bijzondere maximumsnelheid wordt opgeheven. In het bord A1 zit dus impliciet het bord A2[12] met betrekking tot de eventuele vorige bijzondere maximumsnelheid;
3
Zolang er geen andere bijzondere maximumsnelheid is aangegeven, blijft deze maximumsnelheid gelden. Het zijn dus zone-borden.
We hebben reeds gezien dat deze bijzondere maximumsnelheden niet conflicteren met de maximumsnelheden volgens de verkeersregels in (het voorgestelde) artikel 20. Ook nu blijven de maximumsnelheden, zoals aangegeven in artikel 20, geldig. De bijzondere maximumsnelheden worden in dit alternatief geregeld door de verkeerstekens A1 en zijn per definitie alleen van toepassing voor weggebruikers waarvoor dit een verlaging van een maximumsnelheid volgens artikel 20 inhoudt. Voor weggebruikers voor wie een maximumsnelheid geldt volgens artikel 20 is een verkeersteken A1, dat een hogere snelheidslimiet aangeeft, overbodige (maar geen tegenstrijdige) informatie.
Voorrangsvoertuigen
Artikel 63 leidt in één geval tot een vervelende consequentie, zoals Otte en Simmelink al hebben weergegeven in Kronkels in het RVV 1990[13] : 'De regeling van de zogenaamde 'voorrangsvoertuigen'', met betrekking tot artikel 50 RVV 1990[14] . Hierin behandelen ze de volgende situatie. Een personenauto, rijdend op een voorrangsweg, nadert een kruising waar gelijktijdig een politieauto, met in werking zijnd zwaailicht en sirene, van rechts nadert. De bestuurder van de personenauto moet op grond van een verkeersregel (art. 50 RVV 1990) de bestuurder van de politieauto voorrang verlenen, maar de bestuurder van de politieauto moet op grond van een verkeersteken de bestuurder van de personenauto voorrang verlenen. Aangezien teken en regel hier onverenigbaar zijn, is de bestuurder van de personenauto voorrangsgerechtigd op grond van artikel 63. Otte en Simmelink concluderen dan ook dat de positie van voorrangsvoertuigen niet adequaat is geregeld. Het is duidelijk de bedoeling van artikel 50 dat politieauto's, brandweerwagens en ambulances met werkende signalen te allen tijde voorrang genieten, maar dit volgt niet uit de systematiek van het RVV 1990. Dit probleem kan eenvoudig worden opgelost door artikel 50 te vervangen door:
'Het verlenen van voorrang door weggebruikers aan bestuurders van voorrangsvoertuigen gaat boven verkeerslichten en boven verkeerstekens en verkeersregels die de voorrang regelen.'
Deze regel zou systematisch het beste kunnen worden opgenomen in de paragraaf 'Algemene bepalingen' in hoofdstuk 3 van het RVV 1990, waartoe ook artikel 63 behoort.
Conclusie
Geconcludeerd kan worden dat regels en tekens die de maximumsnelheid reguleren nooit met elkaar in conflict kunnen zijn. Het oordeel van de kantonrechter over de hier behandelde casus was juist, maar leidt tot ongewenste situaties betreffende de maximumsnelheid binnen de bebouwde kom. Het gevolg hiervan is dat de letter van de wet wat betreft de maximumsnelheid niet spoort met de geest van de wet in het RVV 1990. Dit komt de geloofwaardigheid van de wet niet ten goede. De reden hiervan is het onderscheid dat wordt gemaakt tussen het rijden binnen en buiten de bebouwde kom en de onduidelijkheid over de notie van onverenigbaarheid. Met behulp van de in het voorgaande gegeven oplossing en invulling van het begrip 'onverenigbaarheid' zijn de problemen in ieder geval wat de maximumsnelheid betreft uit de wereld.
Een zeer ongewenste situatie doet zich ook voor bij toepassing van de artikelen 50 en 63 RVV 1990, maar ook hier volstaat een eenvoudige wijziging van artikel 50 RVV 1990.
[1] M. Otte, Het stelsel van gedragsregels in het wegverkeer, Arnhem, 1993.
[2] Verkeersrecht 1993, p. 167.
[3] Art. 63 RVV 1990: Verkeerstekens gaan boven verkeersregels, voor zover deze regels onverenigbaar zijn met deze tekens.
[4] Art. 22 RVV 1990: Voor zover niet ingevolge andere artikelen een lagere maximumsnelheid geldt, gelden voor de volgende voertuigen de volgende bijzondere maximumsnelheden:
a. voor vrachtauto's, autobussen en motorvoertuigen met aanhangwagen 80 km per uur; (…).
[5] Vgl. A.E. Harteveld en H.G.M. Krabbe (red.), De Wegenverkeerswet 1994. Een strafrechtelijk commentaar, Arnhem, 1994, p. 32-41.
[6] Stb. 1990, 459; NvT, p. 103.
[7] Ik zal dit verkeersteken in het vervolg kortweg aanduiden als 'A1 (100)'.
[8] Art. 25 WVW (1935): Het is verboden zich op de weg zodanig te gedragen, dat de vrijheid van het verkeer zonder noodzaak wordt belemmerd of de veiligheid op de weg in gevaar wordt gebracht of redelijkerwijze is aan te nemen, dat de veiligheid op de weg in gevaar kan worden gebracht.
[9] Verkeerstekens en verkeersregels kunnen alleen onverenigbaar zijn op situaties betreffende de voorrang en het voorsorteren.
[10] Zie de artikelen 20 en 21. De maximumsnelheid op auto(snel)wegen is alleen geregeld buiten de bebouwde kom.
[11] Alleen voor bromfietsers en invalidenvoertuigen, uitgerust met een motor, blijft het onderscheid tussen binnen en buiten de bebouwde kom bestaan.
[12] Het bord A2 staat voor 'Einde maximumsnelheid'.
[13] Verkeersrecht 1993, p. 101.
[14] Art. 50 RVV 1990: Weggebruikers moeten bestuurders van een voorrangsvoertuig voor laten gaan.