pag. 404 VR 2007, Aansprakelijkheid van de wegbeheerder. In Engeland, Frankrijk en Duitsland

Engeland: Highways Act 1980

Naar Engels recht kan de aansprakelijkheid van de wegbeheerder met name worden gebaseerd op de tort of negligence (de algemene zorgvuldigheidsnorm bij personen- en zaakschade) en op een breach of statutory duty (schending van een wettelijke plicht)^[3] Bij dit laatste kan in het bijzonder worden gedacht aan de Highways Act 1980^[4] Deze wet geeft geen regel van risicoaansprakelijkheid maar legt op de wegbeheerder een foutaansprakelijkheid met omgekeerde bewijslast.

Sectie 41 lid 1 van de Highways Act 1980 bevat een algemene onderhoudsplicht voor de wegbeheerder. Sectie 58 lid 1 bepaalt dat, indien een wegbeheerder deze verplichting schendt en schade ontstaat, hij zich kan verweren met een beroep op eigen schuld van de benadeelde en met het bewijs dat hij alle redelijkerwijs te vereisen zorg had betracht, alle omstandigheden in aanmerking genomen, om te verzekeren dat het desbetreffende weggedeelte niet gevaarlijk was voor het verkeer.

In dit verband zal de rechter in het bijzonder letten op (a) de aard van de weg en welk verkeer naar redelijke verwachting van de weg gebruik zou maken; (b) het niveau van onderhoud dat voor een weg van die categorie passend is; (c) de staat van onderhoud van de weg zoals die door een redelijk persoon mocht worden verwacht; (d) of de wegbeheerder wist of redelijkerwijs geacht kon worden te weten dat de conditie van het desbetreffende deel van de weg waarschijnlijk gevaar kon opleveren voor weggebruikers; (e) indien van de wegbeheerder redelijkerwijs niet kon worden verwacht om het desbetreffende gedeelte van de weg te repareren, welke waarschuwingen met betrekking tot de toestand van de weg waren gegeven^[5]

In de praktijk gaat het bij de verplichting van de wegbeheerder om de vraag of de weg voldoende veilig was. Indien de weggebruiker kan aantonen dat dit niet het geval was, verschuift de bewijslast naar de wegbeheerder die te zijner bevrijding kan aantonen dat hij zijn verplichtingen met de vereiste zorg is nagekomen, dan wel dat hij de juiste prioriteiten heeft gesteld, gegeven zijn financiële middelen^[6] De zorgplicht van de wegbeheerder dient niet te worden afgestemd op de 'model' weggebruiker maar op de gewone weggebruiker die af en toe een fout kan maken^[7]

De Highways Act regelt niet alle schadelijke situaties op de weg. Een belangrijke beperking is bijvoorbeeld dat de verplichting van de wegbeheerder alleen betrekking heeft op de fysieke toestand van de weg en niet op het aanbrengen van waarschuwingstekens daarop^[8] Ook de zorgplicht ten aanzien van goed functionerende verkeerslichten kan niet worden gebaseerd op de Highways Act maar dient te worden gegrond op de tort of negligence^[9] Uiteraard kunnen in dit verband wel andere wettelijke normen van toepassing zijn maar in de gecompliceerde tort of breach of statutory duty (schending van een wettelijke norm) levert dit niet altijd en zonder meer een schadevergoedingsaanspraak^[10]

Op grond van sectie 41 lid 1 sub 1A Highways Act dient de wegbeheerder, voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is, ervoor te zorgen dat een veilig gebruik van de weg niet in gevaar wordt gebracht door sneeuw of ijs. Deze bepaling overrulede de beslissing van de House of Lords in Goodes v East Sussex County Council, die inhield dat de verplichting van de wegbeheerder zich niet uitstrekte tot het verwijderen van sneeuw of tot strooien ter voorkoming van gladheid^[11]

Een zeer belangrijke case is Stovin v Wise^[12] Mr Stovin raakte gewond toen hij met zijn motorfiets op de afslaande auto van Mrs Wise botste. Het uitzicht van Mrs Wise op het tegemoetkomende verkeer was geblokkeerd door een berg aarde langs de kant van de weg. De wettelijke verplichting van de wegbeheerder om de weg te onderhouden was hier niet van toepassing, omdat de weg als zodanig in orde was^[13] Wel geeft section 79 Highways Act 1980 de wegbeheerder de wettelijke bevoegdheid om landeigenaren te verplichten om voorwerpen te verwijderen die het zicht van de weggebruiker belemmeren, maar het was de vraag of de wegbeheerder hier ook toe verplicht was. Deze verplichting zou dan berusten op de tort of negligence. Het House of Lords besliste dat deze verplichting niet bestond, ook al had de wegbeheerder een jaar voor het ongeval de landeigenaar aangeschreven maar had hij dit vervolgens laten versloffen. In zijn 'leading speech' zei Lord Hoffman dat in een dergelijke zaak, waarin het gaat om het niet gebruiken van een wettelijke bevoegdheid, de wegbeheerder alleen aansprakelijk zou zijn indien het onbegrijpelijk ('irrational') zou zijn dat hij zijn bevoegdheid niet had gebruikt. Hij concludeerde dat de vraag of de wegbeheerder iets met betrekking tot de kruising had moeten ondernemen duidelijk binnen diens beleidsvrijheid lag.

Een ander voorbeeld van de Engelse terughoudende benadering van de aansprakelijkheid van de wegbeheerder is Gorringe v Calderdale Metropolitan Borough Council. Mrs Gorringe reed te hard op een landweg en remde stevig toen ze bovenaan een helling kwam, vermoedelijk omdat ze dacht dat een tegemoetkomende bus aan haar kant van de weg reed. Ze slipte, botste frontaal op de bus en raakte ernstig gewond. Ze betoogde dat de wegbeheerder haar had moeten waarschuwen door het woord 'SLOW' op de weg naar de top van de helling te schilderen. Het House of Lords was echter unaniem van mening dat tot de onderhoudsplicht van de wegbeheerder niet behoorde het schilderen van waarschuwingstekens, noch op grond van de Highways Act, noch op grond van de tort of negligence. Vermoedelijk bezorgd om wat de compensation culture wordt genoemd, legden de Law Lords een grotere verantwoordelijkheid op de weggebruiker. Lord Rodger of Earlsferry zei zelfs dat, door te benadrukken dat weggebruikers altijd zelf moeten uitkijken voor gevaar en niet op anderen moeten vertrouwen, de common law een bijdrage aan het algemene verkeersveiligheidsbeleid levert^[14]

Ten slotte kan ook op aannemers een zorgplicht jegens weggebruikers rusten. Deze plicht is niet gebaseerd op de Highways Act 1980 maar op de tort of negligence. Zo stelde de rechter bijvoorbeeld in Haley v London Electricity Board vast dat het aantal visueel gehandicapten dat onbegeleid van het trottoir gebruik maakt groot genoeg is om rekening mee te houden bij het vaststellen van de aard van voorzorgsmaatregelen om te waarschuwen voor 'werk in uitvoering'^[15]

Frankrijk: droit administratif

Naar Frans recht hangt het toepasselijke aansprakelijkheidsregime af van het antwoord op de vraag of een weg in privaat of in publiek eigendom is. De aansprakelijkheid voor privé-wegen wordt beheerst door art. 1384 lid 1 Code civil maar de meeste wegen zijn van een overheid en in deze gevallen wordt de aansprakelijkheid bepaald door het administratieve recht (droit administratif). Vorderingen worden beoordeeld door de administratieve rechter en in hoogste instantie door de Conseil d 'État (Raad van State). De administratieve rechters hebben een compleet aansprakelijkheidsregime voor overheden ontwikkeld^[16]

De administratiefrechtelijke aansprakelijkheid voor wegen gaat uit van een foutaansprakelijkheid met omgekeerde bewijslast. De wegbeheerder is aansprakelijk voor schade die is veroorzaakt door een gebrek aan onderhoud van de weg (défault d'entretien normal), tenzij hij aantoont dat de weg op een correcte wijze is onderhouden^[17] Voorbeelden zijn de aansprakelijkheid voor delen die van een balustrade van de Parijse Opéra vielen en een defecte verkeerslichteninstallatie bij de ingang van een eenrichtingsweg^[18] De veronderstelling dat de wegbeheerder onzorgvuldig onderhoud heeft gepleegd, geldt zelfs indien de weggebruiker op een niet normale manier van de weg gebruik heeft gemaakt. Dit was bijvoorbeeld het geval toen een automobilist zonder daartoe gerechtigd te zijn over een jaagpad reed^[19] De foutaansprakelijkheid met omgekeerde bewijslast voor overheden is minder streng dan de zuivere risicoaansprakelijkheid voor private wegen van art. 1384 lid 1.

Een belangrijke verplichting van de publieke wegbeheerder is het waarschuwen voor gevaarlijke situaties. Mme Palouller slipte met haar auto doordat op een landweg mest terecht was gekomen en botste op een andere auto. Vast kwam te staan dat mest op deze weg geen uitzonderlijk verschijnsel was en de Conseil d'État besliste dat de wegbeheerder aansprakelijk was voor de schade, omdat hij de weggebruikers voor de mest had behoren te waarschuwen^[20] Hetzelfde gold bijvoorbeeld bij een bocht in de weg, bij een gladde weg en bij wegwerkzaamheden^[21]

De wegbeheerder behoeft echter niet te waarschuwen voor plotselinge en onverwachte gevaren, zoals zware regen of olie op de weg. Indien echter als gevolg hiervan een ongeval plaatsvindt en de wegbeheerder dit weet of behoort te weten, dient hij onmiddellijk maatregelen te nemen om verdere schade te voorkomen. Indien dan niettemin een ongeluk plaatsvindt, is de wegbeheerder aansprakelijk, tenzij hij niet voldoende tijd had om voorzorgsmaatregelen te nemen nadat hij van de gevaarlijke situatie op de hoogte was geraakt. De Conseil d'État besliste bijvoorbeeld dat een wegbeheerder niet aansprakelijkheid was voor schade veroorzaakt door een omhoog gekomen putdeksel, omdat het ongeluk nog diezelfde nacht had plaatsgevonden^[22] De wegbeheerder was echter wel aansprakelijk voor de schade die een dame leed toen ze uitgleed op de beijsde treden van een voetgangerstunnel. Dit gebeurde om 10.15 uur in de morgen en de Conseil d'État vond dat de wegbeheerder tegen die tijd de treden had behoren te hebben schoongemaakt, omdat het ging om een veel gebruikte tunnel^[23]

Indien bij normaal weer een boom op de weg valt, is de wegbeheerder volgens de Conseil d'État aansprakelijk voor de schade indien een weggebruiker op de boom botst, tenzij hij aantoont dat van buiten niet zichtbaar was dat de boom in een slechte conditie verkeerde^[24] Dit is anders indien een verkeersbord op de weg valt. In een dergelijk geval is de wegbeheerder risicoaansprakelijk^[25]

Duitsland: Strassenverkehrssicherungspflichten

In Duitsland kan de aansprakelijkheid voor wegen worden gebaseerd op de schending van een wettelijke plicht (Schutzgesetz) of een veiligheidsnorm (Verkehrssicherungspflicht), in het bijzonder een veiligheidsnorm met betrekking tot de weg (Strassenverkehrssicherungspflicht).

Doorgaans zijn de Länder en de gemeenten verantwoordelijk voor de veiligheid van de weg. De veiligheid van de Bundesautobahnen is de verantwoordelijkheid van de federale staat.

Hoewel het hier dus gaat om overheidsaansprakelijkheid maakt dit voor de scherpte van de norm niet uit. In deze gevallen loopt de aansprakelijkheid voor de schending van een Verkehrspflicht (§ 823 BGB) samen met de schending van een ambtsplicht (§ 839 BGB)^[26]

De wegbeheerder is gehouden om risico's voor weggebruikers te voorkomen voor zover dit mogelijk is en kan worden gevergd. Hij dient alle maatregelen te nemen waarvan de kosten in verhouding staan met de omvang van de te voorkomen schade. Hierbij kan het karakter van de weg relevant zijn bij het vaststellen van wat een acceptabel risico is: drukke wegen vereisen meer en meer kostbare voorzorgsmaatregelenbusier dan rustige landwegen^[27] Bovendien dienen weggebruikers in de nieuwe Bundesländer in voormalig Oost-Duitsland rekening te houden met een minder egaal wegdek dan in de oude Bundesländer^[28]

De wegbeheerder is ook verplicht om zijn voorzorgsmaatregelen af te stemmen op het feit dat weggebruikers niet altijd voorzichtig rijden. Hij behoeft echter niet de meest voorzichtige of meest onvoorzichtige weggebruiker voor ogen te hebben maar hij moet ongelukken voorkomen, die worden veroorzaakt door duidelijke vergissingen van weggebruikers. Vandaar dat de nadruk ligt op het gedrag van de gemiddelde (durchschnittliche) weggebruiker^[29]

De omvang van de onderhoudsplicht hangt gedeeltelijk af van de financiële middelen van de wegbeheerder. Dit betekent dat hij enige ruimte heeft om prioriteiten te stellen, zoals het voorrang geven aan hoofdwegen. De capaciteit van de wegbeheerder met betrekking tot zijn onderhoudsplicht wordt ook wel de prestatiecapaciteit (Leistungsfähigkeit) genoemd^[30]

Dit kan worden geïllustreerd met de strooiplicht: de verplichting om zout of fijn grind te strooien op beijsde of besneeuwde straten^[31] In overeenstemming met de manier waarop de veiligheidsplicht in het algemeen worden vastgesteld, hangt de omvang van de strooiplicht enerzijds af van de aard, het gebruik en het risico van de weg en anderzijds van wat economisch van de wegbeheerder kan worden gevergd^[32] De rechtspraak maakt hierbij een onderscheid tussen wegen binnen en buiten de bebouwde kom. Buiten de bebouwde kom behoeft alleen op speciaal gevaarlijke plekken te worden gestrooid, zoals bruggen^[33] Dit geldt echter niet voor fiets- en voetpaden, omdat in winters weer fietsers en voetgangers daar volgens de Duitse rechtspraak niet of minder snel zijn te verwachten^[34] Binnen de bebouwde kom heeft de strooiplicht betrekking op de belangrijkste wegen en op de meest gevaarlijke plekken, met name daar waar auto's remmen of van richting veranderen^[35]

Naast de wegbeheerder kunnen ook andere instanties een verplichting hebben jegens weggebruikers om zorg te dragen voor de veiligheid van de weg. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aannemer die wegwerkzaamheden uitvoert. Het geldt ook voor de eigenaar van een aan de weg grenzend perceel om de bomen op zijn land te onderhouden^[36]

Rechtsvergelijkende conclusies

Aansprakelijkheid van de wegbeheerder is vooral overheidsaansprakelijkheid, omdat de meeste wegen eigendom zijn van de landelijke of de plaatselijke overheid. In Frankrijk ressorteert het onderwerp in het administratieve recht dat een volledig aansprakelijkheidsysteem kent dat ontwikkeld is door de administratieve rechter, terwijl in Duitsland, Engeland en Nederland het onderwerp in het civiele recht is geregeld.

Net als private partijen, dienen wegbeheerders de risico's en de kosten om deze risico's te verminderen of te elimineren tegen elkaar af te wegen. Wegen behoeven niet 100% veilig te zijn, maar de wegbeheerder dient risico's te voorkomen die weggebruikers niet behoeven te verwachten. Hij dient te zorgen voor een veilig ontwerp en het verwijderen van vermijdbare risico's en hij dient te waarschuwen voor onvermijdbare risico's. Dit is de grote lijn van alle aansprakelijkheidsstelsels.

Bij een meer nauwkeurige beschouwing lopen de aansprakelijkheidsnormen die op de wegbeheerder van toepassing zijn enigszins uiteen. Enerzijds geldt dat in Duitsland en Engeland de weggebruiker onzorgvuldig gedrag van de wegbeheerder dient aan te tonen, anderzijds gaat Frankrijk uit van een foutaansprakelijkheid met omgekeerde bewijslast en Nederland van een risicoaansprakelijkheid voor gebrekkige wegen^[37] . Hoewel de verschillen in de praktijk merkbaar zullen zijn, dienen zij ook niet te worden overschat. Zo wordt de benadeelde in Duitsland en Engeland in zijn bewijslast welwillend door de rechter tegemoetgekomen. Ook het verschil tussen het Franse en Nederlandse recht is beperkt, met name omdat de Nederlandse regel geen zuivere risicoaansprakelijkheid inhoudt, maar alleen een risicoaansprakelijkheid voor gebrekkige wegen. Wel lijken de verweermiddelen van de Nederlandse wegbeheerder iets beperkter te zijn dan die van de Franse wegbeheerder. Een belangrijker verschil is dat in Engeland de plicht van de wegbeheerder beperkt is tot het onderhoud van de weg, terwijl in Frankrijk, Duitsland en Nederland de plicht meer in het algemeen betrekking heeft op de veiligheid van de weg en ook betrekking kan hebben op bijvoorbeeld waarschuwingsborden en -tekens.

In alle rechtsstelsels worden de beperkte financiële middelen van de weggebruiker in het bijzonder in acht genomen in geval van gladheidsbestrijding. In dergelijke gevallen hangt de zorgplicht van de wegbeheerder af van het belang van de weg en de kosten, inspanningen en tijd die nodig zijn voor het nemen van voorzorgsmaatregelen. Ook hier gaat het om het afwegen van de risico's van gladheid en de kosten van het verwijderen van sneeuw en ijs of het strooien van zout of grind. In dit verband is van belang dat gladheid door sneeuw zichtbaar is en een bekend risico voor weggebruikers.

Hoewel dus bij het vaststellen van de zorgplicht soms rekening wordt gehouden met de beperkte financiële middelen van de wegbeheerder, beschikt hij slechts over een beperkte mate van beleidsvrijheid. Hij dient een deugdelijk plan te hebben waarin hij prioriteiten stelt voor onderhoud en bijvoorbeeld voor gevallen van gladheid en hij dient dit plan op een deugdelijke wijze uit te voeren. Het Duitse, Franse en Nederlandse recht zijn in dit opzicht goed ontwikkeld. Dit is minder het geval in Engeland.

Een belangrijke overeenkomst tussen alle rechtsstelsels is dat de wegbeheerder er rekening mee moet houden dat niet alle weggebruikers voldoende zorg betrachten en dat zij geneigd zijn om vergissingen te maken. Dit is in het algemeen een belangrijk punt van overweging bij het vaststellen van de aansprakelijkheid van de wegbeheerder. Het idee is dat de wegbeheerder de gemiddelde weggebruiker (ordinary driver, durchschnittlicher Verkehrsteilnehmer) en niet de voorzichtige of zorgvuldige weggebruiker als maatstaf dient te nemen voor het nemen van voorzorgsmaatregelen, waaronder het plaatsen van waarschuwingsborden en -tekens. In recente Engelse jurisprudentie lijkt echter een ontwikkeling te zijn ingezet waarin van weggebruikers meer zorg wordt verwacht.

Al met al vallen er heel wat parallellen te ontdekken tussen het Nederlandse recht en de ons omringende rechtsstelsels. Voor de Nederlandse automobilist zullen zich in Frankrijk en Duitsland in het algemeen weinig verrassingen voordoen. Daarentegen kan hij na het verlaten van de Kanaaltunnel worden geconfronteerd met niet te verwaarlozen verschillen. Meer dan op het continent zal hij in Engeland 'zijn verantwoordelijkheid moeten nemen' door beter op te letten, voorzichtiger te rijden en niet te zeer op anderen (in casu de wegbeheerder) te vertrouwen. Of hiermee een bijdrage aan het algemene verkeersveiligheidsbeleid wordt geleverd, zoals Lord Rodgers stelde, valt zonder empirisch onderzoek niet te zeggen. Maar de opmerking van de Law Lord duidt op een accentverschuiving in de morele connotaties van het aansprakelijkheidsrecht, in elk geval in Engeland.