VRA 2003, p. 41
2003-02-01
Mr C.J.G. Bleichrodt
Een rechtsmiddel moet binnen een bij de wet bepaalde termijn en op de voorgeschreven wijze worden ingesteld. In de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) is een en ander geregeld in art. 6:4 en de art. 6:7 e.v.[1] . Die bepalingen zijn ook van toepassing in zaken betreffende de Wet Mulder (behoudens voor zover het gaat om procedures ingevolge hoofdstuk VIII van de WAHV: het verzet tegen verhaal, al dan niet krachtens dwangbevel, van de administratieve sanctie). De kantonrechter en voorheen de Hoge Raad als cassatierechter, thans het Gerechtshof te Leeuwarden als appelrechter, oordelende in zaken ingevolge de WAHV, zijn administratieve rechters (art. 1:4 Awb). Het Hof te Leeuwarden is tegenwoordig dus in WAHV-zaken in hoogste instantie belast met de uitleg en toepassing van onder meer hoofdstuk 6 van de Awb, zoals bij voorbeeld de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep dat zijn in bij die colleges aanhangige zaken en de belastingkamer van de Hoge Raad in fiscale zaken. Deze spreiding van appelrechtspraak schept het risico dat in de rechtspraak van de verschillende rechterlijke instanties verschillen in de interpretatie en toepassing van Awb-voorschriften ontstaan.
De hierna onder de nummers 19 en 20 gepubliceerde beslissingen van de afdeling Bestuursrechtspraak en het Hof te Leeuwarden, die betrekking hebben op art. 6:9, tweede lid, Awb wijzen op een verschil in toepassing van die bepaling.
Het datumstempel van Tante Pos en de ontvankelijkheid van bezwaar en beroep
Een uiteenlopende benadering door bestuursrechters
VRA 2003, p. 41
Mr C.J.G. Bleichrodt
AWB art. 6:9 lid 2
De regeling van de beroepstermijn
De beroepstermijn van zes weken begint in Mulderzaken te lopen met ingang van de dag na die waarop de inleidende beschikking, de beslissing van de officier van justitie dan wel de beslissing van de kantonrechter is verzonden[2] . De hoofdregel van art. 6:9, eerste lid, Awb houdt in dat het beroepschrift tijdig is ingediend indien het voor het einde van die termijn is ontvangen, dat wil dus zeggen op het parket van de officier van justitie bij een beroep ingevolge art. 6 WAHV of een beroep tegen de beslissing van de officier van justitie, dan wel ter griffie van de rechtbank, sectie kanton, indien het betreft een hoger beroep bij het Gerechtshof te Leeuwarden. De indiening kan plaatsvinden door afgifte van het stuk aan dat adres, maar verzending via de post komt vanzelfsprekend het meeste voor.
Ten aanzien van de verzending per post bevat art. 6:9, tweede lid, Awb nog een bijzondere regeling, die in de begintijd van de toepassing van de Awb in Mulderzaken wel eens over het hoofd werd gezien[3] . Die regel houdt in dat een beroepschrift tijdig is ingediend indien het voor het einde van de beroepstermijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen. Een toepassing van de verzendtheorie dus met die bijzonderheid dat tevens het beroepschrift binnen een week na afloop van de beroepstermijn ontvangen moet zijn[4] .
Vaste jurisprudentie van de verschillende bestuursrechters is dat deze regeling alleen van toepassing is op verzending per post via de officiële postdienst van het land van verzending en niet op verzending door middel van een koerier- of bodedienst. Daarbij wordt een beroep gedaan op de parlementaire geschiedenis van art. 6:9, tweede lid, Awb. Die bepaling is verder ook niet per analogie van toepassing op de indiening van het beroepschrift per fax[5] .
De bezorging ter post
De vaststelling van de datum van ontvangst van het beroepschrift levert geen problemen op; het inkomststempel maakt dat duidelijk. Moeilijker kan het liggen voor wat betreft de eis dat het beroepschrift voor het einde van de termijn ter post is bezorgd. In onderstaand arrest van het Hof Leeuwarden ging het om een geval waarin de termijn van hoger beroep afliep op 1 maart 2002. Het op 27 februari 2002 gedateerde beroepschrift was op 5 maart 2002, dus binnen een week na afloop van de beroepstermijn op de griffie van de rechtbank ontvangen. De enveloppe waarin het beroepschrift was verzonden was op 2 maart 2002 afgestempeld. In een soortgelijk geval, gepubliceerd in VR 2002, 190, had het hof onder verwijzing naar een arrest van de belastingkamer van de Hoge Raad van 29 mei 1996, JB 1996, 171 overwogen dat een poststuk niet eerst ter post is bezorgd nadat het van een poststempel is voorzien, doch reeds op het moment dat het in de brievenbus is gedeponeerd dan wel op het postkantoor is aangeboden. Kennelijk daarvan uitgaande oordeelde het hof in de hieronder gepubliceerde zaak dat de omstandigheid dat de enveloppe op 2 maart 2002 was afgestempeld 'niet uitsloot' dat de brief op 1 maart 2002 ter post was bezorgd. Gelet daarop werd de betrokkene ontvankelijk verklaard in het hoger beroep.
Hiertegen kan op het eerste gezicht worden ingebracht dat het niet voldoende is dat het niet uitgesloten is dat het beroepschrift tijdig ter post is bezorgd, maar dat zulks moet worden vastgesteld; dat wil zeggen dat de rechter dat aannemelijk moet achten. Dat in dit geval het beroepschrift binnen een week na afloop van de beroepstermijn was ontvangen, maakt dat niet anders. Aan beide voorwaarden van art. 6:9 lid 2 Awb moet immers zijn voldaan.
Uit genoemd arrest van de belastingkamer van de Hoge Raad volgt inderdaad dat het datumstempel niet beslissend is voor de vraag op welke dag ter post is bezorgd. In de noot onder dat arrest wordt echter opgemerkt, dat die beslissing niet betekent dat voortaan een belanghebbende zal kunnen volstaan met de enkele bewering dat hij het stuk voor een bepaalde datum ter post heeft bezorgd; de 'bewijslast' rust in beginsel op hem. Mijns inziens zal het er echter vooral om gaan welke invulling de rechter daaraan in de praktijk geeft. Zoals hieronder zal worden uiteengezet berust het beleid van het Hof Leeuwarden naar moet worden aangenomen mede op een onderzoek van de werkwijze van de post.
Een sprekend voorbeeld welke problemen genoemde bewijslast voor de betrokkene kan opleveren, levert de hieronder gepubliceerde uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op. Het ging in die zaak om een bezwaarschrift dat uiterlijk op vrijdag 27 juli 2001 moest worden ingediend. De enveloppe was op zondag 29 juli 2001 door de PTT afgestempeld, terwijl het bezwaarschrift op 31 juli 2001 door de gemeente was ontvangen.
De Afdeling stelde voorop dat bij verzending per post in beginsel het datumstempel van de PTT geldt als bewijs dat een stuk tijdig ter post is bezorgd.
De raadsman van betrokkene had aangevoerd dat hij het stuk op 27 juli aan een koeriersbedrijf meegegeven had in de achteraf onjuist gebleken veronderstelling dat deze ook stukken bezorgde in de gemeente waar het bezwaarschrift op het gemeentehuis moest worden afgeleverd. Omtrent de werkwijze van het koeriersbedrijf was in algemene zin aangevoerd en door getuigen bevestigd dat indien per abuis post was meegegeven bestemd voor een adres waar niet wordt bezorgd, dat poststuk dezelfde avond na het sorteren van de stukken op een centraal distributiepunt, als service aan de klant in een brievenbus wordt gedeponeerd. Omdat de getuige echter had verklaard geen herinnering te hebben aan dit specifieke bezwaarschrift (niet zo verwonderlijk als men maanden later over een concreet geval wordt ondervraagd), terwijl noch door het bedrijf een registratie werd bijgehouden van het ophalen en verzenden van individuele poststukken, noch op het kantoor van de raadsman een registratie van de verzending van het stuk had plaatsgevonden, is, aldus de Afdeling, de onzekerheid over het tijdstip van de terpostbezorging niet door enig objectief verifieerbaar gegeven weggenomen, zodat het bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk was verklaard.
Een soortgelijke benadering komt men meer tegen. Zo overwoog de Centrale Raad van Beroep[6] in een zaak waarin verzet was ingesteld tegen een niet-ontvankelijkverklaring van een beroep door de Raad, dat de Raad het poststempel bepalend heeft geacht voor de beoordeling van de tijdigheid van het beroep en dat het bij hetgeen door opposant wordt aangevoerd moet gaan om bewijs 'met een dermate overtuigingskracht dat voorbij dient te worden gegaan aan het poststempel'. Het ging ook hier om een grensgeval, maar het voordeel van de twijfel werd de betrokkene niet gegund.
Zoals uit de hiervoor genoemde uitspraken van het Hof Leeuwarden blijkt, vaart dat hof een andere koers en daarvoor zijn, lijkt mij, een aantal argumenten van juridische en feitelijke aard aan te voeren. Naar ik heb begrepen heeft het hof zich begin 2002 door een functionaris van het postbedrijf TPG uitvoerig laten voorlichten over de feitelijke gang van zaken bij de postverwerking en -bestelling. Voor de hier aan de orde zijnde kwestie is met name het volgende van belang:
a
post die voor de laatste lichting in de brievenbus wordt gedeponeerd, krijgt in beginsel een datumstempel van die dag;
b
in beginsel, want het datumstempel in de stempelmachine wordt om 24.00 uur automatisch gewijzigd; dat betekent dat een poststuk dat na middernacht wordt verwerkt, het datumstempel krijgt van de dag na die van de terpostbezorging;
c
weekendpost, dat wil zeggen post die bezorgd is na vrijdag 18.00 uur, krijgt het datumstempel van de zondag daarop (tenzij het poststuk niet op die zondagavond wordt verwerkt, want dan krijgt het het stempel van de maandag);
d
de stempelmachine wordt om de twee uren gecontroleerd. In verband daarmee wordt een stempelkaart aangemaakt, die echter niet wordt bewaard. Wel worden dagrapporten bewaard waarin van eventuele calamiteiten melding wordt gemaakt.
Uit het bovenstaande kan de conclusie worden getrokken dat voor een zo groot vertrouwen in het datumstempel als bewijs voor de datum van de terpostbezorging als uit verschillende uitspraken van bestuursrechtelijke colleges blijkt, onvoldoende grond is. Terwijl verder, naar ik aanneem, gelet op d) het voor de betrokkene in de regel niet mogelijk is om bij TPG 'objectief verifieerbare' gegevens te verkrijgen die aantonen dat een tijdig en voor de laatste lichting gepost poststuk een datumstempel van de volgende dag heeft gekregen.
En daarnaast staat vast dat een na de laatste lichting op een gewone doordeweekse dag gepost stuk in ieder geval het datumstempel van de volgende dag krijgt.
Tegen deze achtergrond is het de vraag of bedoelde rechtspraak recht doet aan de regeling van art. 6:9, tweede lid Awb. De tegenwerping dat de belanghebbende het dan maar niet op het laatste moment moet laten aankomen[7] snijdt geen hout. Een justitiabele moet van de volle termijn gebruik kunnen maken. Wel zou de betrokkene om alle problemen te ontgaan het stuk natuurlijk aangetekend kunnen verzenden. Maar die eis, welke de wet niet kent, kan redelijkerwijze niet worden gesteld, en zeker niet in WAHV-zaken, waarin het veelal gaat om sancties van enkele tientallen euro's.
Toch maar het voordeel van de twijfel?
Het stringente stelsel - kort gezegd: het datumstempel is beslissend tenzij de betrokkene tegenbewijs levert - heeft feitelijk, voor wat betreft de gevolgtrekkingen die uit een datumstempel kunnen worden getrokken, dus al geen stevig fundament. Daarnaast lijkt het systeem van de Awb zelf van meer soepelheid te getuigen, nu per post verzonden beroepschriften nog binnen een week na afloop van de termijn mogen binnenkomen. In het licht daarvan is niet zo goed te plaatsen dat de betrokkene in marginale gevallen, waarin het hooguit gaat om het verschil van een dag, op een wijze als hiervoor weergegeven met het bewijs wordt belast dat (ook) de voorwaarde van tijdige terpostbezorging is vervuld.
Ook in de wetsgeschiedenis is een aanwijzing te vinden dat dit niet de bedoeling was. In een gedeelte van de memorie van toelichting, waarin wordt gemotiveerd waarom bij verzending per post de verzendtheorie in plaats van de ontvangsttheorie in het wetsvoorstel is opgenomen, is na een bespreking van de hoofdregel van art. 6:9, eerste lid Awb te lezen:
'In de verzendtheorie is de afstempeling door de PTT in het algemeen bepalend voor de vraag of een bezwaar- of beroepschrift tijdig ter post is bezorgd. Vertragingen in de postbezorging komen daardoor niet voor rekening van de afzender. Met het poststempel van de PTT als uitgangspunt doen zich in de praktijk nauwelijks problemen voor. In enkele gevallen kan echter twijfel ontstaan ten aanzien van de dag van terpostbezorging. De indiener stelt bij voorbeeld dat hij het beroepschrift op de laatste dag van de termijn ter post heeft bezorgd, terwijl het poststempel op de envelop een latere datum aangeeft. De afdeling Rechtspraak stelt zich in dergelijke gevallen iets strenger op dan andere administratieve rechters. Terwijl de meeste rechters in het algemeen aan de appellant het voordeel van de twijfel laten, eist de afdeling Rechtspraak dat de appellant aantoont dat hij het beroepschrift eerder ter post heeft bezorgd dan op de dag van het poststempel. Vertragingen in de postverzending vóór de stempeling, komen in het standpunt van de afdeling Rechtspraak al gauw voor risico van de afzender. Nu men echter in de meeste gevallen welhaast gedwongen is van de postdienst gebruik te maken, zouden fouten van die dienst, of die nu de postverzending of -bezorging betreffen, niet tot verlies van het beroepsrecht moeten leiden. De voorgestelde bepaling sluit daarom aan bij de verzendtheorie zoals deze door de meeste administratieve rechters wordt gehanteerd[8] .'
Daarnaast kan nog worden gewezen op het in art. 6 EVRM besloten liggende recht op toegang tot de rechter. Dan moet er wel sprake zijn van 'the determination of civil rights or obligations' of van een 'criminal charge'. Dat laatste is aan de orde bij WAHV-sancties of bij fiscale boetes. In de rechtspraak van de Hoge Raad zijn verschillende voorbeelden te vinden waarin de bescherming van dat recht op toegang tot de rechter aan de orde is[9] .
Zo heeft de Hoge Raad in WAHV-zaken het ontvankelijkheidsvereiste van de zekerheidstelling in verband met de draagkracht van de betrokkene gerelativeerd. Onder omstandigheden kan niet het volle bedrag van de zekerheidstelling (die gelijk is aan de opgelegde sanctie) worden verlangd[10] .
In een geval waarin een fiscale boete was opgelegd en de belastingplichtige had gesteld dat de termijnoverschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid was te wijten, terwijl omtrent de juistheid van die stelling in rechte geen zekerheid was te verkrijgen, besliste de Hoge Raad dat eerbiediging van het recht van de betrokkene op toegang tot de rechter niet gewaarborgd is wanneer die onzekerheid voor zijn risico wordt gebracht en verder dat de niet-ontvankelijkheid slechts dan kan worden uitgesproken indien de onjuistheid van die stelling wordt bewezen[11] .
(Voor afbeelding zie tijdschrift. Red.)
Ook gelet op deze hoofdlijn in de rechtspraak van de Hoge Raad lijkt mij de benadering van het Hof Leeuwarden juist. De regeling van art. 6:9, tweede lid, Awb impliceert, gelet op de werkwijze van het Postbedrijf, dat in enkele marginale gevallen niet met volledige zekerheid kan worden vastgesteld dat de terpostbezorging tijdig is geschied. Het is dan juister, en trouwens ook praktischer, om de betrokkene het voordeel van de twijfel te gunnen dan om hem te belasten met een onmogelijke bewijsopdracht. En hoe dan ook is deze rechtspraak richtinggevend voor de behandeling van WAHV-zaken door de kantonrechter. Op dat terrein is het Hof Leeuwarden immers de hoogste administratieve rechter[12] .
[1] In het algemeen geschiedt het instellen van beroep bij een administratieve rechter door het indienen van een beroepschrift bij die rechter (art. 6:4 Awb) De WAHV maakt in de art. 9 en15 hierop een uitzondering: het beroepschrift tegen de beslissing van de OvJ wordt ingediend bij de OvJ niet bij rechtbank, hoger beroep bij het Hof te Leeuwarden wordt ingesteld door indiening van een beroepschrift bij de rechtbank, sector kanton.
[2] Art. 6:7, 6:8 en 3:41 Awb.
[3] Dat was in zoverre begrijpelijk dat in strafzaken die voorheen ook de latere Mulder-feiten omvatten, een rechtsmiddel in het algemeen door het afleggen van een verklaring ter griffie diende te worden ingesteld, terwijl ook voor zover dat anders is in strafzaken niet wordt uitgegaan van een zogenaamde verzendtheorie.
[4] Wat dit betreft loopt een in het buitenland verblijvende appellant een groter risico. Vgl. CRvB 13-2-2002 LJN AE 0167. Brief vanuit Turkije; poststempel laatste dag van termijn. Omdat brief niet binnen een week na afloop beroepstermijn was ontvangen heeft rechtbank betrokkene terecht niet-ontvankelijk verklaard. Geen toepassing van art. 6:11 Awb (verschoonbaarheid termijnoverschrijding).
[5] Zie b.v. ABRvS 10 januari 1994, AB 1997, 53 m.nt NV; CRvB 6 mei 1997, LJN ZB 6993; CRvB 26 juni 2002, LJN AE 6080; HR 10 augustus 2001, JB 2001, 267; HR 3 januari 2001, JB 2001, 28.
[6] CRvB 4 maart 1998, AB 1998, 348 m.nt FP.
[7] Zie het in de vorige noot genoemde arrest waarin de gemachtigde wordt verweten dat hij zelf het risico heeft doen ontstaan.
[8] Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 127-128.
[9] Vgl. H.J. Simon, De Hoge Raad, de Awb en de toegang tot de rechter JB 1996, 123.
[10] Vgl. b.v. HR 31 januari 1995, VR 1995, 38, NJ 1995, 538 m.nt C en HR 14 november 1995, VR 1996, 185.
[11] HR 22 juni 1988, BNB 1988/292; zie ook HR 27 maart 1996, JB 1996, 124.
[12] Voor de volledigheid: cassatie in het belang der wet is tegen zijn uitspraken wel mogelijk, maar dat zal slechts bij hoge uitzondering voorkomen.