VRA 2010, p. 1
2010-03-01
Mr. dr. J.W. van der Hulst
Een te langdurige behandeling naar aanleiding van een opgelegde WAHV-sanctie kan leiden tot overschrijding van de redelijke termijn zoals bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM. Tot voor kort leidde dit doorgaans tot de vernietiging van de beschikking waarbij de sanctie werd opgelegd. In een recente uitspraak van het Hof Leeuwarden wordt resoluut gebroken met deze benadering. Voor een beter begrip van de betekenis van deze gewijzigde benadering zal in deze bijdrage worden ingegaan op de 'oude' benadering. Daarna zal blijken dat de nieuwe benadering van het Hof Leeuwarden is ontleend aan een gewijzigd inzicht in het strafrecht als het gaat om de te verlenen compensatie in het geval van overschrijding van de redelijke termijn. Tevens zal blijken dat dit gewijzigde inzicht in het strafrecht eveneens ten grondslag ligt aan de wijze van behandeling van overschrijding van de redelijke termijn in punitieve bestuurszaken. Tot slot zal worden bezien of de recent ingevoerde Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen betekenis kan hebben voor de beoordeling van overschrijding van de redelijke termijn in de WAHV, waarna de voornaamste bevindingen van deze bijdrage in de conclusie worden weergegeven.
Compensatie voor bestuurlijke en rechterlijke traagheid in de WAHV
VRA 2010, p. 1
Mr. dr. J.W. van der Hulst [1]
1
Inleiding
Sinds 1 september 1990 wordt de afdoening van een groot deel van de lichte verkeersovertredingen geregeld door de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV). Met de invoering van de WAHV is voor deze overtredingen de tot dan toe gebruikelijke strafrechtelijke en strafvorderlijke afhandeling vervangen door een bestuurlijke afdoening. Dit heeft geleid tot een procedure waarbij na oplegging van een administratieve boete wegens een geconstateerde WAHV-gedraging is voorzien in een beroepsgang die pas toegankelijk is nadat degene aan wie de sanctie is opgelegd daartoe op de juiste wijze initiatief heeft genomen. Dit betekent dat de betrokkene tijdig een beroepschrift tegen de opgelegde sanctie indient bij de officier van justitie, tegen diens beslissing tijdig beroep instelt bij de kantonrechter na het stellen van zekerheid, en tegen diens beslissing in daarvoor in aanmerking komende gevallen (vgl. art. 14 WAHV) tijdig hoger beroep instelt bij het gerechtshof te Leeuwarden. Naast het verbeteren van een efficiënte rechtshandhaving dient de WAHV-afdoening een deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen.[2] Dit houdt onder meer in dat de gehele beroepsprocedure dient te voldoen aan de waarborgen van art. 6 EVRM. Dit is voor invoering van de WAHV erkend en nadien bij herhaling bevestigd.[3]
2
Compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn
Eén van die waarborgen betreft de behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM. Het niet tijdig naleven van deze waarborg heeft in het verleden diverse keren consequenties gehad voor de verdere WAHV-afdoening. Overschrijding van de redelijke termijn kon dan leiden tot verlaging van de opgelegde administratieve sanctie of zelfs tot vernietiging van de beschikking waarbij deze sanctie is opgelegd (zie hierna onder 3). Het Hof Leeuwarden heeft in een recente uitspraak van 21 juli 2009 gebroken met de tot dan gangbare benadering en gekozen voor een andere vorm van compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn in WAHV-zaken.[4] Voor een beter begrip van de betekenis van deze gewijzigde benadering zal in deze bijdrage om te beginnen worden ingegaan op de 'oude' benadering. Daarbij zal blijken dat termijnoverschrijding door bestuurlijke en rechterlijke traagheid zich kan voordoen in alle stadia van de WAHV-procedure. Daarna zal de nieuwe benadering worden geschetst op basis van de uitspraak van 21 juli 2009 van het Hof Leeuwarden. Dan zal blijken dat deze nieuwe benadering is ingegeven door een gewijzigd inzicht in het strafrecht als het gaat om de te verlenen compensatie in het geval van overschrijding van de redelijke termijn. Verder zal blijken dat dit gewijzigd inzicht in het strafrecht eveneens ten grondslag ligt aan een wijze van behandeling van termijnoverschrijding in het punitieve bestuurszaken. Tot slot zal worden bezien of de recent ingevoerde Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen betekenis kan hebben voor de beoordeling van termijnoverschrijding in de WAHV.
3
Wanneer is er sprake geweest van overschrijding van de redelijke termijn?
3.1
Termijnoverschrijding bij verzending beschikking
De vraag naar de duur van de redelijke termijn is in het verleden in verschillende stadia van de WAHV-procedure aan de orde gekomen. Direct aan het begin van de procedure speelt de kwestie dat de beschikking waarbij de administratieve sanctie wordt opgelegd moet worden verzonden binnen een termijn van vier maanden nadat de gedraging heeft plaatsgevonden. De beschikking wordt gezonden aan het adres dat de betrokkene heeft opgegeven of indien dat niet mogelijk is en de gedraging heeft plaatsgevonden met een kentekenplichtig motorrijtuig, aan het adres dat is opgenomen in het kentekenregister (art. 4 lid 2 WAHV). De viermaandentermijn begint te lopen vanaf de in de beschikking genoemde verzenddatum.[5] Indien de beschikking pas na vier maanden wordt verstuurd, is het uitgangspunt dat overschrijding van deze termijn enkel tot vernietiging van de beschikking kan leiden als de betrokkene door die overschrijding rechtstreeks is geschaad in enig rechtens te respecteren belang.[6] Van dit uitgangspunt is uitgezonderd het geval waarin het aan de betrokkene zelf is te verwijten dat de beschikking hem niet tijdig bereikt.[7] Voor dit verwijt is geen aanleiding indien de betrokkene de beschikking niet heeft ontvangen omdat deze niet is verzonden naar diens woon- of verblijfplaats, waaronder mede is te begrijpen het adres waarop de betrokkene stond ingeschreven in het bevolkingsregister.[8] Op basis van dit uitgangspunt is een bekendmaking van de beschikking na vijf maanden rechtsgeldig bevonden. Maar een periode van acht maanden tussen de WAHV-gedraging en de ontvangst van de beschikking was te lang, zodat de inleidende beschikking waarbij de administratieve sanctie was opgelegd werd vernietigd.[9]
3.2
Termijnoverschrijding bij administratief beroep en beroep bij kantonrechter
De duur van de redelijke termijn is in het verleden eveneens aan de orde gekomen tijdens de behandeling van het administratief beroep bij de officier van justitie en het beroep bij de kantonrechter. Na ontvangst van de beschikking kan de betrokkene binnen zes weken (art. 6:7 Awb) administratief beroep instellen bij de officier van justitie. Deze dient binnen zestien weken na ontvangst van het beroepschrift te beslissen. Deze termijn kan met tien weken worden verlengd in het geval dat degene die beroep heeft ingesteld is verzocht een verzuim te herstellen tot de dag waarop dat verzuim is hersteld (art. 7:24 lid 1, 3 en 4 Awb). Indien pas tien maanden na het instellen van beroep de officier van justitie een beslissing neemt, zonder dat blijkt van bijzondere omstandigheden die deze lange duur kunnen rechtvaardigen, moet worden geoordeeld dat het recht op behandeling van de WAHV-zaak binnen een redelijke termijn is geschonden. Deze termijn is dan zodanig overschreden dat de beschikking moet worden vernietigd.[10] In dat geval hoeft de betrokkene ook niet te wachten op de beslissing van de officier van justitie en kan betrokkene desgewenst direct beroep instellen bij de kantonrechter van de rechtbank.[11] Tegen de beslissing van de officier van justitie kan degene die administratief beroep heeft ingesteld, beroep instellen bij de kantonrechter binnen zes weken na de datum van toezending van de beslissing van de officier van justitie. Indien deze beslissing uitblijft, kan degene die administratief beroep heeft ingesteld eveneens beroep instellen bij de kantonrechter na afloop van de termijnen genoemd in art. 7:24 Awb. Voordat het beroep bij de kantonrechter wordt behandeld, dient de officier van justitie de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de kantonrechter te sturen binnen zes weken nadat door de betrokkene zekerheid is gesteld (art. 11 lid 1 WAHV). Aan overschrijding van deze termijn hoeven geen gevolgen te worden verbonden[12] en deze overschrijding kan in een later stadium van de procedure worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling.[13] Maar indien voor deze overschrijding geen enkele grond is, dan is de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM overschreden en wordt de beschikking waarbij de sanctie is opgelegd vernietigd.[14] Hetzelfde geldt in het geval dat de betrokkene 15 maanden niets heeft vernomen over de behandeling van zijn zaak.[15] Voor de kantonrechter geldt geen wettelijke termijn voor behandeling van het ingestelde beroep en de daarop te nemen eindbeslissing. Enkel indien de behandeling van het beroep ter zitting is afgesloten, dient de kantonrechter zijn beslissing binnen veertien dagen in het openbaar uit te spreken (art. 13 lid 2 WAHV). De ratio van dit voorschrift is dat de kantonrechter zijn beslissing geeft terwijl de behandeling ter zitting nog vers in het geheugen van de betrokkene ligt en dat deze niet te lang in onzekerheid hoeft te verkeren over de beslissing op zijn beroep.[16] Hoewel het een termijn van orde betreft[17] , kan de betrokkene door een langer tijdsverloop tussen de behandeling ter zitting en de uitspraak van de kantonrechter in enig te respecteren belang zijn geschaad.[18] Daarbij is de lengte van het tijdsverloop van belang. Een duur van zeven maanden had geen gevolgen[19] maar negen maanden in combinatie met de totale duur van behandeling van de zaak was te lang. Dan dient het bedrag van de opgelegde sanctie te worden verlaagd.[20]
3.3
Termijnoverschrijding bij behandeling hoger beroep
Tegen de beslissing van de kantonrechter staat een beperkt recht van hoger beroep open bij het gerechtshof te Leeuwarden (art. 14 WAHV). Ook voor dit hoger beroep geldt dat het binnen een redelijke termijn moet zijn behandeld. Aanvankelijk is bij bepaling van deze redelijke termijn een gefixeerde termijn van twee jaar gehanteerd, gerekend vanaf het begin van de WAHV-procedure.[21] Indien niet bleek van bijzondere omstandigheden was een periode van twee jaar tussen het toesturen van de beschikking aan de betrokkene en het tijdstip waarop het hoger beroep wordt behandeld in strijd met de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM.[22] De aan overschrijding van de redelijke termijn te verbinden consequentie is de vernietiging van de bestreden beslissingen (van de kantonrechter en van de officier van justitie) en van de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd.[23] Deze aanvankelijk gehanteerde gefixeerde redelijke termijnbenadering is enige jaren later vervangen door een benadering waarin meer gewicht werd toegekend aan criteria die de redelijke termijn nadelig kunnen beïnvloeden. Ter beoordeling van de redelijke termijn gaat het dan om de wijze van (voortvarendheid in de) afhandeling van de zaak door de autoriteiten en andere omstandigheden van het geval zoals de ingewikkeldheid van de zaak en de invloed van de betrokkene op het procesverloop. Daarbij kan een gebrek aan voortvarendheid bij de autoriteiten later in de procedure worden gecompenseerd door een versnelde afhandeling.[24] Op basis van deze criteria werd de beschikking vernietigd wegens strijd met de redelijke termijn in het geval dat 28 maanden na de verweten WAHV-gedraging in hoger beroep bleek dat er zonder aanvullend onderzoek van de officier van justitie 11 maanden waren verstreken tussen de ontvangstbevestiging van het door de betrokkene ingestelde beroep bij de kantonrechter en de uitnodiging voor de zitting.[25] Hetzelfde gebeurde in het geval van de betrokkene die 15 maanden niets had vernomen over zijn zaak.[26]
3.4
Termijnoverschrijding bij behandeling verzet
Indien de bij beschikking opgelegde sanctie niet tijdig wordt betaald en de termijnen voor het instellen van (hoger) beroep zijn verstreken, is verhaal mogelijk. Verhaal vindt plaats krachtens dwangbevel van de officier van justitie of zonder dwangbevel door middel van een kennisgeving aan degene onder wie verhaal wordt genomen. Tegen beide vormen van verhaal is verzet mogelijk bij de kantonrechter (art. 26 lid 3 jo. 27 lid 6 WAHV). Tegen de beslissing van de kantonrechter op het ingestelde verzet staat hoger beroep open bij het Hof Leeuwarden. In deze verzetsprocedure is evenals bij de hoger beroepprocedure aanvankelijk een gefixeerde redelijke termijn aangenomen. Behoudens bijzondere omstandigheden die een langere periode kunnen rechtvaardigen, diende in beginsel binnen 18 maanden onherroepelijk op het verzet te zijn beslist.[27] Zelfs in het geval dat niet aan de ontvankelijkheidvereisten was voldaan, werd een periode van 22 maanden tussen de mededeling aan de betrokkene over de verplichting tot zekerheidstelling en de betaling van het griffierecht en het aantekenen van hoger beroep in verzet als een overschrijding van de redelijke termijn aangemerkt. Onder deze omstandigheden behoorde aan de betrokkene niet te worden tegengeworpen dat hij de verschuldigde zekerheidstelling en het griffierecht niet heeft voldaan en zou een verdere tenuitvoerlegging van het dwangbevel in strijd komen met de beginselen van behoorlijk bestuur.[28] Ook in de verzetsprocedure is deze aanvankelijke gefixeerde redelijke termijnbenadering enige jaren later vervangen door een meer casuïstische benadering. Evenals in de beroepsprocedure wordt ter beoordeling van de redelijke termijn gekeken naar de wijze van (voortvarendheid in de) afhandeling van de zaak door de autoriteiten en andere omstandigheden van het geval zoals de ingewikkeldheid van de zaak en de invloed van de betrokkene op het procesverloop. Daarbij kan gebrek aan voortvarendheid bij de autoriteiten later in de procedure worden gecompenseerd door een versnelde afhandeling.[29] Deze rechtspraak is tot stand gekomen vanuit het uitgangspunt dat art. 6 EVRM en de daar bedoelde redelijke termijnwaarborg van toepassing is op de verzetsprocedure. Dit uitgangspunt is enige jaren geleden verlaten omdat de verzetsprocedure niet het vaststellen van een 'criminal charge' betreft en de rechter in verzet niet de bevoegdheid toekomt financiële verplichtingen van de betrokkene vast te stellen.[30] Dit betekent overigens niet dat daarmee geen compensatie meer wordt geboden voor onnodige traagheid van de betrokken bestuurlijke en rechterlijke instanties. Door het zonder goede reden niet tijdig reageren in de verzetsprocedure zonder compensatie door een grote voortvarendheid in het vervolg van de WAHV-procedure, kan de verdere tenuitvoerlegging van het dwangbevel in strijd komen met de beginselen van behoorlijk bestuur.[31]
4
De nieuwe benadering in Hof Leeuwarden 21 juli 2009
Kenmerkend voor de hiervoor geschetste oude benadering is dat in de diverse stadia van de beroepsprocedure de in art. 6 lid 1 EVRM bedoelde redelijke termijnwaarborg in acht moet worden genomen. Overschrijding van deze termijn leidde doorgaans tot vernietiging van de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd. Met deze benadering wordt gebroken in het arrest van 21 juli 2009. De aanleiding is de vaststelling van het Hof Leeuwarden dat de in Duitsland woonachtige betrokkene vanaf de beslissing van de officier van justitie van 1 augustus 2006 tot aan de verzending van de mededeling over het doorsturen van het dossier naar de kantonrechter op 28 november 2007 niets van de zijde van justitie had vernomen. Deze vertraging was niet te (ver)wijten aan de betrokkene, maar aan de omstandigheid dat de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) de op 16 augustus 2006 en op 31 augustus 2006 verzonden zekerheidsbrieven had voorzien van een onjuiste adressering en de omstandigheid dat de CVOM de op 28 augustus 2007 verzonden zekerheidsbrief ten onrechte had verzonden aan de huurder van het voertuig. Van enige voortvarendheid in het vervolg van de procedure waarmee de genoemde periode van vertraging zou kunnen worden gecompenseerd, was het hof niet gebleken. Op basis hiervan was het hof van oordeel dat de redelijke termijn van berechting als bedoeld in artikel 6 EVRM was overschreden. Dit oordeel leidde, in afwijking van de tot dan toe gehanteerde benadering, niet tot vernietiging van de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd. In plaats daarvan knoopte het hof aan bij een kort daarvoor gewezen arrest van de Hoge Raad over de gevolgen van overschrijding van de redelijke termijn in strafzaken. In dit arrest werden de regels voor overschrijding van de redelijke termijn herijkt. Daarbij werd onder meer overwogen dat bij een geldboete waarvan het onvoorwaardelijk deel minder beloopt dan € 1.000 geen vermindering wordt toegepast, maar wordt volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op artikel 6, eerste lid EVRM.[32] Het hof is van oordeel dat deze herijking van de regels voor overschrijding van de redelijke termijn in strafzaken noopt tot herziening van de rechtspraak van het hof met betrekking tot de gevolgen van overschrijding van de redelijke termijn in WAHV-zaken. Immers, indien het hof het eerder ingenomen standpunt handhaaft ten aanzien van de sanctionering van de overschrijding van de redelijke termijn, betekent dit bijvoorbeeld dat degene die met een zodanig hoge snelheid rijdt dat sprake is van een strafbaar feit, en degene die een gedraging begaat waarbij letsel of schade is toegebracht en om die reden niet meer onder het regiem van de WAHV valt, slechts worden gecompenseerd door de vaststelling dat de redelijke termijn is overschreden, terwijl in WAHV-zaken de compensatie maximaal zou zijn. Het hof volstaat in deze zaak dan ook met de constatering dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM is overschreden. De benadering in deze zaak staat niet op zichzelf. Enige maanden later hanteert het Hof Leeuwarden in een andere WAHV-zaak waar de redelijke termijn is overschreden een identieke benadering.[33]
5
De nieuwe benadering vanuit strafrechtelijk gezichtspunt
De nieuwe benadering van het Hof Leeuwarden is ingegeven door de gewijzigde opvatting van de Hoge Raad over de gevolgen van de overschrijding van de redelijke termijn in strafzaken. Dit is niet de eerste keer dat de hoogste WAHV-rechter zich laat inspireren door ontwikkelingen in het strafrecht. Ook in WAHV-zaken gaat het om de bepaling van de gegrondheid van een ingestelde vervolging ('criminal charge') zoals bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM.[34] Daarnaast is de problematiek van de redelijke termijn zo goed als 'uitgevonden' in het strafrecht.[35] Beoordelingscriteria van de redelijke termijn in de beroeps- en verzetsprocedure van de WAHV vertonen een grote mate van gelijkenis met criteria die zijn ontwikkeld voor de beoordeling van de redelijke termijn in strafzaken. De aanvankelijk in WAHV-beroepszaken gehanteerde gefixeerde termijn van twee jaar doet denken aan de in de jaren tachtig van de vorige eeuw in strafzaken gehanteerde norm ter beoordeling van de redelijke termijn. Een periode van meer dan twee jaar waarin een strafzaak stil lag, leidde in beginsel tot onredelijke vertraging, behoudens bijzondere omstandigheden.[36] Later werd aan de strafrechter voorgehouden dat deze bij de beoordeling van de redelijke termijn 'alle daartoe in aanmerking komende omstandigheden diende te betrekken, zoals de ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag van de verdachte en de wijze waarop de zaak door de bevoegde autoriteiten wordt behandeld'.[37] In 2004 zijn soortgelijke criteria - de wijze van (voortvarendheid in de) afhandeling van de zaak door de autoriteiten en andere omstandigheden van het geval zoals de ingewikkeldheid van de zaak en de invloed van de betrokkene op het procesverloop (zie hiervoor par. 3.3 en 3.4) - voor de beoordeling van de redelijke termijn in de WAHV-procedure geïntroduceerd. Dat het Hof Leeuwarden dan ook de hoogste strafrechter volgt in het recent gewijzigd inzicht ten aanzien van de aan overschrijding van de redelijke termijn te verbinden compensatie past in dit patroon. De voor WAHV-zaken belangrijkste regel in het arrest van de Hoge Raad is dat bij overschrijding van de redelijke termijn in geval van onvoorwaardelijke geldboetes van minder dan € 1.000 niet langer het boetebedrag wordt verminderd, maar dat wordt volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op art. 6 lid 1 EVRM. Nu gaat het in WAHV-zaken over bedragen die lager zijn dan € 1.000 (art. 2 lid 3 WAHV). Voortzetting van de tot deze WAHV-uitspraak gevolgde benadering waarbij in het geval van overschrijding van de redelijke termijn de beschikking doorgaans wordt vernietigd, zou ertoe leiden dat er een verschil van behandeling ontstaat tussen verkeersstrafzaken en WAHV-zaken. Overschrijding van de redelijke termijn zou bij deze strafzaken enkel leiden tot de vaststelling dat de redelijke termijn van art. 6 lid 1 EVRM is geschonden en bij de WAHV-zaken (volgens de 'oude' benadering) tot schrapping van de sanctie omdat de beschikking waarbij deze sanctie is opgelegd wordt vernietigd. Dit verschil in behandeling lijkt inderdaad alles behalve overtuigend en is bovendien moeilijk te verdedigen vanuit de overweging dat het bij deze strafzaken doorgaans gaat over een zwaarder verwijt dan bij de ethisch-neutrale WAHV-gedragingen. De betrokkene in een WAHV-zaak zou dan (volgens de oude rechtspraak) immers maximaal profiteren van schending van de redelijke termijn terwijl de verdachte in deze strafzaken genoegen moet nemen met de enkele vaststelling dat de redelijke termijn van art. 6 lid 1 EVRM is geschonden. Zo bezien ligt het voor de hand dat in beide afdoeningstrajecten de sanctie op overschrijding van de redelijke termijn wordt gelijk getrokken en er wordt gebroken met de benadering zoals die vóór deze uitspraak in WAHV-zaken werd gehanteerd.
6
De nieuwe benadering vanuit bestuursrechtelijk gezichtspunt
6.1
Compensatie bij termijnoverschrijding in punitieve bestuurszaken
Omdat met de WAHV een bestuursrechtelijke afdoening voor lichte verkeersovertredingen is ingevoerd, lijkt het van belang de afdoening van overschrijding van de redelijke termijn in (andere) punitieve bestuurszaken in beschouwing te nemen. Hierbij is een algemeen uitgangspunt dat voor het merendeel van de geschillen in bestuurszaken het vereiste van afdoening binnen redelijke termijn geldt.[38] Met dit redelijke-termijnvereiste wordt beoogd dat een zaak niet te lang duurt om daarmee emotionele en financiële schade bij de burger te voorkomen en tevens dat geen onnodige rem wordt gezet op tijdig handelen door het bestuur.[39] Dit vereiste is een toetsingsnorm voor rechtmatigheid en kan voorts worden beschouwd als een beginsel van behoorlijke rechtspleging.[40] Daarnaast is dit vereiste expliciet verankerd in art. 6 lid 1 EVRM en daarmee van toepassing op bestuurszaken waarbij sprake is van een criminal charge. Het begrip criminal charge omvat daarmee zowel de afdoening van strafzaken als de afdoening van punitieve bestuurszaken. In navolging van het EHRM geldt voor punitieve bestuurszaken dat op nationaal niveau een effectieve rechtsbescherming moet worden geboden tegen overschrijding van de redelijke termijn, ook wanneer deze aan de rechter is toe te rekenen. In het geval van bestuurlijke en rechterlijke traagheid in punitieve bestuurszaken wordt hier aan voldaan doordat overschrijding van de redelijke termijn kan leiden tot boetevermindering.[41] De hoogste bestuursrechter in punitieve zaken toetst ambtshalve de redelijke termijn en matigt bij aanzienlijke overschrijding van deze termijn de opgelegde boete.[42] Uitgangspunt bij deze toetsing is dat de zaak zowel in eerste aanleg als in hoger beroep binnen twee jaar moet zijn berecht. Daarmee wordt aangesloten bij de regels die de hoogste strafrechter heeft geformuleerd voor overschrijding van de redelijke termijn in strafzaken.[43] Indien deze redelijke termijn is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% bij een overschrijding van zes maanden of minder en met 10% bij een overschrijding tussen zes en twaalf maanden, met een maximumbedrag aan vermindering van € 2.500. Bij een boetebedrag van minder dan € 1.000 wordt geen vermindering toegepast en volstaan met de enkele constatering dat de redelijke termijn is geschonden. Met deze laatste vorm van compensatie wordt aangesloten bij de aangepaste rechtspraak in strafzaken (het arrest van 17 juni 2008, NJ 2008, 358) over de te bieden compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn.[44]
6.2
Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
Voor een aanzienlijk deel van de bestuurszaken is per 1 oktober 2009 de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden.[45] De kern van deze wet is dat de burger die een aanvraag indient bij een bestuursorgaan en op deze aanvraag niet binnen een wettelijke of redelijke termijn wordt beslist, dit orgaan in gebreke kan stellen. Daarna heeft het overheidsorgaan twee weken de tijd om alsnog een beslissing te nemen op straffe van een dwangsom voor elke dag dat de beslissingstermijn is overschreden (art. 4:17 Awb). Tevens kan meteen beroep worden ingesteld bij de rechter.[46] Formeel gezien heeft deze wet enkel betrekking op beschikkingen op aanvraag en niet op eenzijdig opgelegde boetebeschikkingen krachtens de WAHV. Niettemin kan het aan deze wet ten grondslag liggende uitgangspunt dat het bestuursrecht moet worden aangevuld met doeltreffende rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen van bestuursorganen[47] een aanknopingspunt bieden voor de WAHV-afdoening. Denkbaar is dat dit uitgangspunt voor wat betreft de WAHV-beroepsprocedure analoog van toepassing zou kunnen worden verklaard op de behandeling van het administratief beroep door de officier van justitie en de daaraan voorafgaande fase van het versturen van de beschikking waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd. Op basis van dit uitgangspunt zou wellicht een compensatie voor aanzienlijke termijnoverschrijding bij de verzending van de WAHV-beschikking en de behandeling van het administratief beroep kunnen worden geboden die verder gaat dan de enkele vaststelling dat de redelijke termijn is overschreden. Een terugkeer naar de 'oude benadering' voor overschrijding van de redelijke termijn in deze fasen van de WAHV-afdoening lijkt dan niet ondenkbaar. Toekomstige rechtspraak van het Hof Leeuwarden zal uitwijzen of dit uitgangspunt betekenis kan hebben voor de WAHV-afdoening en de wijze van compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn door bij deze afdoening betrokken bestuursorganen.
7
Conclusie
Overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM in WAHV-zaken kan betrekking hebben op diverse stadia in de beroepsprocedure. Tot voor kort was de gangbare benadering dat termijnoverschrijding voor de betrokken bestuurlijke en rechterlijke organen een duidelijk gevolg moest hebben, meestal leidend tot vernietiging van de beschikking waarbij de administratieve sanctie werd opgelegd. Op 21 juli 2009 heeft het Hof Leeuwarden met deze benadering gebroken. Net als de hoogste bestuursrechter in punitieve zaken heeft het Hof Leeuwarden gekozen voor de nieuwe benadering dat termijnoverschrijding enkel leidt tot de vaststelling dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM is overschreden. Deze nieuwe benadering wordt ontleend aan recent gewijzigd inzicht van de hoogste strafrechter blijkend uit het arrest van 17 juni 2008. Dit volgen van de hoogste strafrechter past in de historische lijn waarbij compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn in het strafrecht maatgevend is geweest voor compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn in zowel punitieve bestuurszaken als WAHV-zaken. Daarnaast zou de 'oude' benadering ertoe leiden dat er een ongewenst verschil in behandeling zou ontstaan tussen compensatie bij overschrijding van de redelijke termijn in WAHV-zaken en vergelijkbare strafzaken. Vanuit strafrechtelijk gezichtspunt is de nieuwe benadering waarbij de compensatie enkel bestaat uit de vaststelling dat de redelijke termijn is overschreden goed te begrijpen en de benadering sluit aan bij de recente rechtspraak in punitieve bestuurszaken. Een mogelijkheid tot verdergaande compensatie voor termijnoverschrijding door bij de WAHV-afdoening betrokken bestuursorganen kan worden ontleend aan het uitgangspunt dat er in het bestuursrecht noodzaak is tot aanvulling van doeltreffende rechtsmiddelen tegen het niet tijdig beslissen van bestuursorganen. Op basis van dit uitgangspunt kan een terugkeer naar de 'oude benadering' voor compensatie van overschrijding van de redelijke termijn bij de verzending van de WAHV-beschikking en de behandeling van het administratief beroep in beeld komen.
[1] Werkzaam bij de sectie Strafrecht van de Erasmus Universiteit Rotterdam
[2] TK 1987-1988, 20 329, nr. 3, p. 2 en 8.
[3] In HR 29 september 1992, NJ 1993, 31 (VR 1992, 143; red.
VR
) en HR 15 juli 1993, NJ 1994, 177 (VR 1993, 124; red.
VR
).
[4] Hof Leeuwarden 21 juli 2009, VR 2009, 87, LJN : BJ3210.
[5] Dit geldt ook indien de betrokkene de beschikking eerder ontvangt als gevolg van het postdateren door het CJIB waarbij rekening wordt gehouden met vertraging in de postbezorging. Dit verzendbeleid wordt door de Nationale Ombudsman behoorlijk geacht omdat de betrokkene in verband met het eventueel instellen van administratief beroep voordeel heeft van een latere fictieve verzenddatum: NO 15 mei 2007, AB 2007, 290 m.nt P. Stolk.
[6] HR 10 mei 1994, NJ 1994, 672.
[7] HR 20 juni 2000, VR 2001, 11.
[8] HR 9 november 1993, VR 1994, 139. Dit geldt weer niet indien de betrokkene zelf een correspondentieadres heeft opgegeven en de beschikking naar dit adres is verstuurd: Hof Leeuwarden 16 augustus 2006, VR 2007, 46.
[9] HR 10 mei 1994, NJ 1994, 672 en HR 26 januari 1999, VR 1999, 143.
[10] HR 15 februari 2000, nr. 332-99-V.
[11] Hof Leeuwarden 3 april 2002, LJN : AE2327.
[12] Hof Leeuwarden 1 februari 2001, VR 2001, 75.
[13] Hof Leeuwarden 9 november 2007, VR 2008, 116.
[14] Hof Leeuwarden 8 juni 2006, VR 2007, 17.
[15] Hof Leeuwarden 15 januari 2007, JWR 2007, 36.
[16] HR 28 juni 1994, NJ 1994, 691.
[17] Bijl. TK 1991-1992, 22 495, nr. 3, p. 141.
[18] HR 10 augustus 1994, VR 1994, 236.
[19] HR 23 februari 1999, VR 1999, 159.
[20] HR 15 november 1994, NJ 1995, 187 m.nt L. Rogier (VR 1995, 141; red.
VR
).
[21] Dat wil zeggen berechting twee jaar na staandehouding of, indien op kenteken is bekeurd, berechting binnen twee jaar na het verzenden van de beschikking: noot M. Barels onder Hof Leeuwarden 31 maart 2004, VR 2004, 113.
[22] Hof Leeuwarden 21 mei 2003, VR 2004, 89 m.nt J.B.H.M. Simmelink.
[23] Hof Leeuwarden 21 februari 2002, VR 2002, 149. m.nt J.B.H.M. Simmelink, 6 maart 2002, AB 2002, 293 en 20 maart 2002, AB 2002, 316 m.nt A. Jansen.
[24] Hof Leeuwarden 31 maart 2004, VR 2004, 113 m.nt M. Barels en 9 november 2007, VR 2008, 116.
[25] Hof Leeuwarden 8 juni 2006, VR 2007, 17.
[26] Hof Leeuwarden 15 januari 2007, JWR 2007, 36.
[27] Hof Leeuwarden 5 december 2001, VR 2002, 115, 23 januari 2002, VR 2002, 116 m.nt J.B.H.M. Simmelink en 20 februari 2002, VR 2002, 167.
[28] Hof Leeuwarden 1 december 2003 VR 2004, 76 m.nt M. Barels.
[29] Hof Leeuwarden 31 maart 2004, VR 2004, 114 m.nt M. Barels en 15 april 2004, VR 2004, 116.
[30] Hoge Raad 23 mei 2006, VR 2007, 1 m.nt B.F. Keulen.
[31] Hof Leeuwarden 17 april 2007, VR 2008, 34.
[32] HR 17 juni 2008, NJ 2008, 358 m.nt P. Mevis.
[33] In: Hof Leeuwarden 28 oktober 2009, LJN : BK1036.
[34] Daarvoor is bepalend de aard van het delict en de aard en zwaarte van de sanctie: EHRM 21 februari 1984 (Öztürk), NJ 1988, 937 (VR 1984, 122; red.
VR
).
[35] Noot A. Jansen bij Hof Leeuwarden 21 februari 2002, AB 2002, 307.
[36] J. Fokkens en R. Otte, 'De duur van het Nederlandse strafproces, Preadvies voor de Nederlands-Vlaamse Vereniging voor Strafrecht', Nijmegen, 2009, p. 121.
[37] HR 19 februari 1985, NJ 1985, 581 m.nt T. van Veen.
[38] T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik en J.P. Loof, In: '50 jaar
EVRM
en het Nederlandse staats- en bestuursrecht - ontwikkelingen en vooruitzichten', in: R.A. Lawson en E. Myjer (red.), '50 jaar EVRM 1950-2000', NJCM-boekerij 2000, p. 384.
[39] A.M.L. Jansen, 'De redelijke termijn met name in het bestuursrecht', Boom 2000, p. 1 en 2.
[40] B.W.N. de Waard, 'Beginselen van behoorlijke rechtspleging, met name in het administratief procesrecht', Zwolle 1987, p. 225-244.
[41] T. Barkhuysen en M. van Emmerik, 'Schadevergoeding bij schending van de redelijke termijn: op weg naar een effectief rechtsmiddel?', NJB 2008, 1266, p. 1579 en 1580.
[42] Ook in niet-punitieve bestuurszaken is een ontwikkeling gaande waarbij compensatie kan worden geboden bij bestuurlijke en rechterlijke traagheid. Daarbij kan de redelijke termijn zijn overschreden indien de totale procedure langer dan vier jaar in beslag neemt, dan wel op onderdelen van de procedure te lang is. De compensatie voor overschrijding van de redelijke termijn bestaat uit een standaardtarief van € 500 als vergoeding van immateriële schade voor elk half jaar dat de redelijke termijn is overschreden: zie nader T. Barkhuysen en B.J. van Ettekoven, 'De compensatie voor schending van de redelijke termijn van art. 6 EVRM door de bestuursrechter', NTB 2009, p. 130-135.
[43] In HR 3 oktober 2000, NJ 2000, 721 m.nt J. de Hullu. Zie noot A. Jansen onder HR 22 april 2005, AB 2006, 11
[44] Noot A. Jansen bij HR 19 december 2008, AB 2009, 230.
[45] Stb. 2009, 384.
[46] Zie nader R. Stijnen, '
Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
', NJB 2010, 32, p. 65-70.
[47] TK 2008-2009, 31 751, nr. 3, p. 1.