VRA 1997, p. 97
1997-04-01
Mr R.J. Houwing
De aanpak van de verkeersonveiligheid is in het recente verleden effectief gebleken. Het aantal verkeersslachtoffers is vanaf 1970 gestaag gedaald, en dit ondanks de toename van de verkeersintensiteit. De grenzen van de aanpak tot nu toe zijn echter bereikt. Een verdere daling van het aantal slachtoffers in de toekomst is mogelijk, maar dan zal wel moeten worden gekozen voor een meer fundamentele en integrale benadering van de verkeersveiligheidsproblematiek. Een benadering die uitzicht biedt op realisering op de lange termijn van een Duurzaam Veilig Verkeerssysteem.
Sinds de inwerkingtreding van het decentralisatie-akkoord verkeersveiligheid in 1994 hangt het succes van de aanpak in de toekomst voor een groot deel af van de beleidsvoering op regionaal niveau. In de complexe processen rond Duurzaam Veilig is een belangrijke taak weggelegd voor de Regionale Organen Verkeersveiligheid. Zij dienen het beleid van de verschillende actoren op elkaar af te stemmen en het lange-termijn-perspectief meer vorm te geven. Hierin spelen ook politie en justitie een wezenlijke rol.
Taak en functie van de regionale organen voor de verkeersveiligheid
VRA 1997, p. 97
Mr R.J. Houwing
Pol.w art. 6 lid 1 onder c
Inleiding
1.1
Korte terugblik verkeersveiligheidsaanpak vanaf 1970 tot 1990
Verkeer en vervoer eist in Nederland een hoge tol: per jaar overlijden ongeveer 1.300 personen aan de gevolgen van een verkeersongeval en worden er 50.000 gewonde slachtoffers geregistreerd. In 1970 werden 3.200 dodelijk verkeersslachtoffers geteld. Vanaf die tijd is een langzaam dalende trend ingezet.
De aanleg van veiliger wegen, het nemen van wettelijke maatregelen (zoals de gordeldraagplicht, de alcoholwetgeving, maximum snelheden) vormen factoren die op landelijk niveau hebben bijgedragen tot verhoging van de verkeersveiligheid.
Eind jaren zeventig was het aantal verkeersdoden teruggebracht tot 2.000 per jaar. De regering kwam tot de conclusie dat een verdere daling van het aantal verkeersslachtoffers vooral te halen zou zijn via een regionale aanpak. Vanaf 1980 werden regionale organen voor de verkeersveiligheid (ROV's) ingesteld. Dit zijn overlegplatforms waarin de plannen en activiteiten van overheidsinstanties en particuliere organisaties, die zich met de verkeersveiligheid bezighielden, op elkaar werden afgestemd. In de ROV's zijn ook politie en Openbaar Ministerie vertegenwoordigd. Friesland en Drenthe waren de eerste provincies waarin zo'n ROV werd ingesteld.
Daarnaast kwamen er speciale verkeersveiligheidsadviseurs die wegbeheerders (meestal gemeenten) bijstonden bij het oplossen van verkeersveiligheidsproblemen. Vele regionale projecten en activiteiten werden opgezet, die hebben geleid tot een verdere daling van het aantal verkeersslachtoffers. Deze activiteiten hadden alle als doel het verkeersgedrag van weggebruikers positief te beïnvloeden. Dit kreeg gestalte door maatregelen op het gebied van de infrastructuur (Engineering), opleiding en voorlichting (Education) en wettelijke maatregelen, en handhaving daarvan door de politie (Enforcement), tezamen ook wel de 3E's genoemd. Voorbeelden van Engineeringsmaatregelen waren het aanleggen van rotondes, verkeersdrempels en snelheidsremmers. Mede dankzij de gerichte aanpak van verkeersongevallenconcentraties (VOC's) daalde het aantal ongevallen sterk.
Educationmaatregelen bestonden onder meer uit het verbeteren en uitbreiden van verkeerseducatie op scholen, meer aandacht voor bromfietsopleiding en een cursus voor oudere weggebruikers. Op het terrein van Enforcement werd veel aandacht besteed aan het uitvoeren van regionale controles door de politie op speerpunten (snelheid, rijden onder invloed, gordeldraagplicht). De effectiviteit daarvan was hoog door nadruk op controles in combinatie met voorlichting en publiciteit.
1.2
Aanpak vanaf 1990 tot heden
Tot eind tachtiger jaren werd de aanpak van de verkeersonveiligheid vooral gekenmerkt door reactieve maatregelen. Beleid werd vaak ontwikkeld nadat problemen waren geconstateerd; maatregelen werden daaraan opgehangen. Deze aanpak bereikte echter langzamerhand de grens van zijn mogelijkheden. De meeste VOC's waren aangepakt, hetgeen betekent dat verkeersongevallen steeds meer verspreid in de provincie voorkomen. Bij een continuering van het beleid zou de effectiviteit per bestede gulden steeds minder worden.
De door de regering in 1986 geformuleerde taakstelling: 25% minder verkeersslachtoffers in het jaar 2000 kwam in gevaar. Daarom is in Friesland gekozen voor een nieuwe strategie, een meer fundamentele en integrale benadering van de verkeersveiligheidsproblematiek. Een benadering die uitzicht biedt op de realisering van een Duurzaam Veilig verkeerssysteem.
In grote lijnen komt het er bij de realisering van dit systeem op neer dat het wegenstelsel beter moet worden aangepast aan de menselijke vermogens en de beperkingen daarvan. Door de vormgeving van de infrastructuur is de kans op een ongeval bij voorbaat al drastisch beperkt. Handhaving door de politie en educatie (opleiding en voorlichting) moeten hierop worden afgestemd.
1.3
Aanpak in de toekomst
Het zwaartepunt van de inspanningen in de toekomst zal financieel en organisatorisch komen te liggen in een herinrichting van het wegennet. De infrastructuur dient voor de weggebruiker simpel, duidelijk herkenbaar en logisch te zijn. Er zal op lange termijn worden gestreefd naar een scheiding in functies van wegen. Er komt een driedeling in stroomwegen, gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen. Zo'n systeem kan echter niet in een keer worden gerealiseerd. Daar gaan jaren overheen. In die tijd zal een optimale gedragsbeïnvloeding van verkeersdeelnemers tot veilige weggebruikers moeten worden nagestreefd. Zolang we nog te maken hebben met een infrastructuur die nog niet beantwoordt aan het ideaalmodel ('de mens is maat der dingen') zal er aanvullend een extra claim komen te liggen bij handhaving en educatie. Infrastructuur, educatie en handhaving fungeren als het ware als drie communicerende vaten. Naarmate de infrastructuur verbetert, en veilig verkeersgedrag als het ware door de vorm en functie van de weg wordt afgedwongen, kan de educatie hierop worden afgestemd. Het aandeel van de handhaving kan dan op den duur verminderen.
Deze ontwikkeling, en de mate waarin de vooraf gestelde doelen en tussendoelen via verschillendsoortige maatregelen wordt bereikt, zal periodiek moeten worden getoetst. In het navolgende wordt nader ingegaan op de plaats van de verkeershandhaving in een Duurzaam Veilig Verkeer- en Vervoersysteem.
2
Duurzaam Veilig Verkeer- en Vervoersysteem
2.1 De strategie
Bij het realiseren van een Duurzaam Veilig Verkeer- en Vervoersysteem ligt een grote verantwoordelijkheid bij wegbeheerders, opvoeders, instructeurs en de verkeersdeelnemers zelf, maar zeker ook bij de verkeershandhavers. De vraag is in welke mate politie en justitie de gesignaleerde huidige tekorten in de infrastructuur kunnen en moeten opvangen. Zal een effectieve aanpak met duidelijke resultaten op de korte termijn door een succesvol politie-optreden geen alibi's kunnen creëren voor wegbeheerders? En zullen deze niet maar al te graag de kans aangrijpen om kostbare en politiek moeilijk te verkopen beslissingen omtrent infrastructurele maatregelen op de lange baan te schuiven? Het tij is in dit opzicht niet gunstig: een terugtredende overheid en grotere individualisering. De verantwoordelijke instanties zullen de handen ineen moeten slaan: infrastructurele maatregelen en handhavingsmaatregelen zullen hand in hand moeten gaan. Een goede en heldere communicatiestructuur is hierbij een vereiste.
Het ROV kan worden gebruikt als middel om naast de opzet en organisatie van gezamenlijke projecten, ook gezamenlijke doelen op lange termijn te bereiken. De politie zal vanaf het begin betrokken moeten zijn bij alle plannen en uitvoeringsmaatregelen die het Duurzaam Veilig Verkeer- en Vervoersysteem dichterbij brengt. Zo kunnen de handhavingsinspanningen van politie en OM afhankelijk worden gesteld van de inspanningen die wegbeheerders zich getroosten. In ieder geval zal de bereidheid daartoe duidelijk worden aangetoond.
Zoals gezegd is regelmatig overleg een noodzaak. Artikel 24 van het Besluit Administratieve Regelingen inzake het Wegverkeer (BABW) geeft de politie meer mogelijkheden om een daadwerkelijke bijdrage te leveren aan de discussie om noodzaak tot handhaving door politie en justitie nog eens kritisch te bezien, en de wegbeheerder in een vroegtijdig stadium te adviseren bij een te nemen verkeersmaatregel. De letterlijke tekst van dit artikel luidt:
Verkeersbesluiten worden genomen na overleg met:
a
de korpschef van het betrokken regionale politiekorps;
b
de korpschef van het Korps landelijke politiediensten, indien de taak ten aanzien van het verkeer mede wordt vervuld door dat politiekorps en
c
de commandant van de Koninklijke Marechaussee, indien de taak ten aanzien van het verkeer mede wordt vervuld op een luchtvaartterrein als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder c, van de Politiewet 1993.
In het nog niet eens zo verre verleden kwam het voor dat wegen werden aangelegd waarop een weggebruiker door de vormgeving werd uitgenodigd het gaspedaal diep in te drukken. Vervolgens ontstonden gevaarlijke situaties bij gelijkvloerse kruisingen. Het plaatsen van een 80-km-bord komt op zo'n weg ongeloofwaardig over. Politietoezicht is hier dweilen met de kranen open.
Binnen het ROV Friesland is een werkgroep Handhaving ingesteld waarin, naast vertegenwoordigers namens politie en justitie, ook wegbeheerders en educatiedeskundigen zitting hebben. In een werkgroep Techniek, die zich voornamelijk bezig houdt met infrastructurele maatregelen, is ook de politie vertegenwoordigd. Een derde werkgroep, de werkgroep Educatie, houdt zich bezig met bevordering van de aandacht voor verkeersveiligheid in het institutionele onderwijs en in de rijschoolwereld. Alle plannen en maatregelen die in deze drie E-werkgroepen worden ontwikkeld, vinden hun uiteindelijke afstemming in het ROV.
2.3
Concrete activiteiten verkeershandhaving
In april 1993 werd de landelijke Leidraad voor de Verkeershandhaving gepubliceerd, een uitwerking van de verkeersparagraaf van het beleidsplan Openbaar Ministerie 1990-1995 'Strafrecht met beleid'. Aan de hand van deze leidraad kan op basis van concrete doelstellingen jaarlijks de strafrechtelijke handhaving worden ingevuld en de effecten ervan getoetst. Op landelijk niveau worden hoofdlijnen uitgezet, regionaal en lokaal worden meer concrete accenten in het handhavingsbeleid aangebracht. Daarbij gaat het om een combinatie van preventieve en repressieve maatregelen waarbij repressie het sluitstuk is van preventieve maatregelen.
In Friesland is een concrete uitwerking gemaakt door de politie met prioriteit voor de navolgende aandachtspunten:
1
het bestrijden van alcohol in het verkeer;
2
het bestrijden van snelheidsovertredingen;
3
het bestrijden van ongewenst verkeersgedrag specifiek door brom- en snorfietsers;
4
het bestrijden van het niet gebruiken van gordels, helmen en verlichting;
5
het bestrijden van a-sociaal verkeersgedrag door alle weggebruikers.
Het is de bedoeling dat de politie zijn verkeerstaak uitoefent binnen de navolgende kaders:
a
Gericht verkeerstoezichtprojecten (GVT's of GVP's)
Deze projecten kennen over het algemeen een looptijd van meerdere jaren. De opzet vereist een langere voorbereiding. Bij deze projecten zijn meerdere organisaties betrokken. Per jaar worden één of twee van dergelijke projecten uitgevoerd. De aandachtsgebieden in deze projecten zijn verschillend, maar daarbinnen wordt steeds aandacht geschonken aan de combinatie van handhaving, educatie en voorlichting, en infrastructuur. Zij worden opgezet om inzicht te verkrijgen in de optimale samenhang tussen de diverse componenten van Duurzame Verkeersveiligheid. In de meeste van deze projecten staat het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers ten gevolge van te hoge rijsnelheden centraal, en dan met name op 80-km/u en 50-km/u wegen, maar ook controles op rijden onder invloed en gordelcontroles kunnen hier onder vallen.
b
Projecten verkeershandhaving
Deze projecten kennen doorgaans een looptijd van enkele maanden en hebben een relatief korte voorbereidingstijd. De keuze van de projecten wordt bepaald door de actuele stand van de verkeersonveiligheid op het wegennet. De beleidsverantwoordelijkheid ligt bij het Openbaar Ministerie. Voorbeelden van deze projecten zijn projecten waarin gecontroleerd wordt op snelheden binnen de bebouwde kom, op rijden door rood licht en fietsverlichting.
c
Gebiedsgebonden projecten
Teneinde de doelstelling 25% minder verkeersslachtoffers in het jaar 2000 te realiseren is het noodzakelijk de verkeershandhaving een extra impuls te geven. Dit zal zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht moeten geschieden: het genereren van extra politiecapaciteit, maar daarnaast vooral ook het op elkaar afstemmen van te ontplooien activiteiten.
d
Regionale acties
Diverse verkeershandhavingsacties op speerpunten ontlenen hun meerwaarde aan regionale afstemming. De handhaving vindt plaats binnen de reguliere taakuitoefening van de politie danwel in het kader van specifieke projecten.
Het is noodzakelijk dat met alle participanten zowel op beleidsniveau als op uitvoerend niveau bindende afspraken worden gemaakt en vrijblijvendheid wordt tegengegaan. In dit verband valt te overwegen om maatregelen te voorzien van verkeershandhavingseffectrapportages als kwaliteitstoets. Op deze wijze kunnen politie en justitie naar verwachting een effectieve bijdrage leveren aan de verkeersveiligheid.