VRA 2011/129
2011-12-18
Mr. M.R. van Dam
‘Wachtgeld’ in het stads- en streekvervoer
De passagiersrechten van de toekomst?[1]
VRA 2011/129
Mr. M.R. van Dam[2]
Na de Europese verordening (EG) 261/2004 met betrekking tot de rechten van passagiers in de luchtvaart, waarover C.C. van Dam (geen familie) in maart 2009 schreef [3], is de Europese wetgeving uitgebreid met nog drie vergelijkbare verordeningen: (EG) 1371/2007 voor spoorwegpassagiers [4], (EU) 1177/2010 voor vervoer per schip [5]en meest recent (EU) 121/2011 voor lange busreizen [6]. Deze bijdrage heeft enerzijds tot doel een beeld te krijgen van de Europese verordening voor buspassagiers en anderzijds te onderzoeken of op basis van de beginselen van deze verordeningen een regeling kan worden ontworpen voor het stads- en streekvervoer in Nederland. Door de verordeningen als uitgangspunt te nemen en te combineren met de verschillende compensatieregelingen in het Nederlandse stads- en streekvervoer, wordt uiteindelijk een kader geschetst voor te verwachten Europese regelgeving wat betreft passagiersbescherming bij vertraging en annulering in het stads- en streekvervoer. Vervoermaatschappijen zouden, vooruitlopend op een Europese verordening, binnen het kader compensatieregelingen kunnen aanbieden die daarmee overeenstemmen.
Inleiding
Het openbaar vervoer. Iedereen krijgt er vroeg of laat mee te maken. Of het nu is om van woon- naar werkplek te reizen of om op de vakantiebestemming te geraken, het openbaar vervoer is een belangrijke schakel in de hedendaagse maatschappij. Wanneer het openbaar vervoer volgens dienstregeling rijdt, is het ook fijn om te gebruiken. Maar wat als de dienstregeling niet wordt aangehouden? Wat als gedurende lange tijd vervoer niet mogelijk is? Moet de reiziger dan in de kou blijven staan, of moet de reiziger tegemoet worden gekomen door de vervoerder? De Europese wetgever heeft binnen bepaalde kaders een compensatieregeling willen opleggen aan vervoerders door middel van het uitvaardigen van verordeningen die de rechten van passagiers in bepaalde vervoermodaliteiten dienen te waarborgen. Dit heeft tot dusver geleid tot de vier bovengenoemde verordeningen. Overige vervoermodaliteiten, waaronder het stads- en streekvervoer, vallen nog niet onder deze Europese consumentenbeschermingsparaplu. Als het aan de Europese wetgever ligt, zal ooit ook het stads- en streekvervoer een vorm van consumentenbescherming kennen zoals die in de genoemde verordeningen is neergelegd. Deze bijdrage tracht een begin te maken voor zo’n verordening. Hierbij zal de eerste verordening, de verordening voor luchtvaartpassagiers uit 2004, kort worden behandeld, waarna de meest recent uitgevaardigde verordening, de verordening voor buspassagiers uit 2011, en de huidige compensatieregelingen in het stads- en streekvervoer in Nederland worden geanalyseerd en becommentarieerd.
Vervolgens zullen deze analyses en commentaren die zijn gemaakt worden gebruikt om een kader te creëren waarbinnen de rechten van passagiers in het stads- en streekvervoer nader kunnen worden uitgewerkt. Deze worden uiteindelijk gecombineerd met de conclusies en aanbevelingen die in eerdere paragrafen waren gevonden. Op deze manier zal een voorzet worden gegeven voor regelgeving die overeenstemt met het doel van de Europese wetgever, namelijk het realiseren van harmonisatie binnen alle vervoertypen. [7]
De analyse zal worden verricht aan de hand van de desbetreffende verordening, alsmede aan de hand van literatuur en jurisprudentie. Daarbij wordt getracht ongewenste effecten voorshands tegen te gaan. Ook wordt er, gezien het supranationale karakter van de verordeningen en de daar reeds bestede aandacht, over de oostelijke grens gekeken naar relevante literatuur en jurisprudentie. Er zal in beginsel niet gekeken worden naar verhoudingen met verdragen en andere internationale overeenkomsten zoals het Verdrag van Montreal[8], noch naar Nederlandse regelgeving.
Gemakshalve zal in de komende paragrafen vaak over de ‘Verordening’ worden gesproken. Hiermee wordt gedoeld op de verordening die op dat moment behandeld wordt. Indien meerdere verordeningen door elkaar worden gebruikt, zal het verschil worden aangeduid door gebruik van de toevoegingen luchtvaartpassagiers, buspassagiers, etc.
Hoe het allemaal begon: Verordening EG 261/2004
In 2000 kwam de Raad van de Europese Unie met een resolutie waarin staat dat de rechten van luchtvaartpassagiers dienden te worden verbeterd. [9]Deze resolutie heeft geleid tot Verordening EG 261/2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers in geval van annulering of langdurige vertraging van vluchten. [10]Deze verordening is op 17 februari 2005 van kracht geworden. De Verordening is op grond van
art. 3 lid 1
van toepassing op passagiers die vertrekken of aankomen op een luchthaven gelegen in de EU. Voor aankomende passagiers geldt dat deze dienen te zijn vervoerd door een communautaire luchtvaartmaatschappij zoals omschreven in
art. 2
sub c van de Verordening.
Compensatie bij annulering en vertraging
Afhankelijk van het moment van annulering en de duur van de vertraging hebben passagiers recht op verschillende vormen van compensatie: geld, een alternatieve vlucht en/of verzorging. Hierna volgt een overzicht van de momenten waarop de passagier welke vorm van compensatie mag verwachten.
Bij annulering van een vlucht moet de luchtvaartmaatschappij de passagiers de keuze bieden uit verschillende opties. Ten eerste moet worden aangeboden het terugbetalen van het betaalde bedrag voor het deel dat de reis niet is afgelegd of, indien het voor de passagier geen doel meer heeft om die reis af te leggen, voor het deel van de reis dat niet meer zal worden afgelegd (
art. 5 lid 1
sub a jo.
8 lid 1
sub a). Daarnaast dient de mogelijkheid te worden geboden om bij eerste gelegenheid naar de eindbestemming te vliegen (art. 8 lid 1 sub b), dan wel op een tijdstip dat de passagier schikt naar de eindbestemming te vliegen, mits op de vlucht plaats is (sub c). Tevens dient de luchtvaartmaatschappij de passagiers te verzorgen in de vorm van maaltijden en verfrissingen (
art. 5 lid 1
sub b jo.
9 lid 1
sub a) en, indien noodzakelijk, dient de luchtvaartmaatschappij ook voor een hotelaccommodatie te zorgen (sub b). Het vervoer van en naar de luchthaven dient de luchtvaartmaatschappij ook op zich te nemen (sub c).
Wanneer het gaat om vertraagde vluchten heeft de Europese Commissie gekozen voor een systeem gebaseerd op afstanden om te bepalen hoeveel uur vertraging passagiers moeten oplopen eer zij recht hebben op compensatie. Dit systeem is terug te vinden in
art. 6 lid 1
sub a, b en c van de Verordening. Om als passagier aanspraak te kunnen maken op compensatie, dient sprake te zijn van een vertraging van meer dan twee uur bij vluchten korter dan 1500 km. Indien de vlucht begint en eindigt binnen de EU en deze langer is dan 1500 km, of indien de vlucht intercontinentaal is en een afstand zal overbruggen tussen 1500 en 3500 km, dient er minimaal drie uur vertraging te zijn eer sprake is van een recht op compensatie. Wanneer de vlucht noch onder de eerste noch de tweede categorie kan worden geschaard, dient sprake te zijn van een vertraging van vier uur voordat passagiers aanspraak kunnen maken op compensatie. Compensatie bestaat ook hier uit maaltijden en verfrissingen. Ook geldt dat het aantal maaltijden en verfrissingen in ieder geval in verhouding dient te staan tot de opgelopen vertraging. Indien de vertraging langer dan vijf uur duurt, dient de luchtvaartmaatschappij passagiers de keuze te bieden om hun vlucht aan te passen naar het eerstvolgende vertrekpunt – bijvoorbeeld in geval van rondreizen – dan wel retournering van het betaalde bedrag voor het deel dat de reis niet is afgelegd, of van het volledige bedrag wanneer het voor de passagier geen zin meer heeft om de reis af te leggen (art. 6 jo.
8 lid 1
sub a).
Naast verzorging hebben passagiers tevens recht op een forfaitair bedrag aan compensatie, zowel bij annulering als bij vertraging (
art. 5 lid 1
sub c jo.
7
en het Sturgeon -arrest [11]). Het recht op compensatie in de vorm van een forfaitair bedrag geldt echter niet bij een annulering indien de annulering minimaal twee weken voorafgaand aan de vlucht aan de passagiers is medegedeeld. Bij annulering tot zeven dagen voor vertrek hebben passagiers geen recht op een forfaitair bedrag indien er een alternatieve vlucht wordt aangeboden die niet later dan twee uur na de oorspronkelijke vertrektijd richting de startbaan gaat en minder dan vier uur later dan de oorspronkelijke aankomsttijd arriveert. Indien de vlucht wordt geannuleerd binnen een week voor vertrek, hebben passagiers geen recht op een forfaitair bedrag wanneer de alternatieve vlucht maximaal een uur later dan de oorspronkelijke vertrektijd richting de bestemming gaat en minder dan twee uur later dan de oorspronkelijke aankomsttijd arriveert. De hoogte van het forfaitaire bedrag is afhankelijk van de afstand die afgelegd zou worden. Bij afstanden tot 1500 km dient € 250,- te worden uitgekeerd. Bij vluchten binnen de EU die langer zijn dan 1500 km en bij intercontinentale vluchten tussen de 1500 en 3500 km hebben passagiers recht op een compensatie in de vorm van een forfaitair bedrag van € 400,-. Indien de vlucht noch onder de eerste noch de tweede categorie valt, bedraagt het forfaitaire bedrag € 600,-, aldus
art. 7 lid 1
.
Buitengewone omstandigheden
Een luchtvaartmaatschappij hoeft geen forfaitair bedrag uit te keren indien sprake is van buitengewone omstandigheden, aldus
art. 5 lid 3
. Hierbij is van groot belang om te bepalen welke omstandigheden als buitengewoon mogen worden gezien. De Verordening biedt hierover onvoldoende uitsluitsel. In de considerans van de Verordening wordt gesproken over mogelijke omstandigheden die als buitengewoon kunnen worden aangemerkt, maar deze gaan met name over politieke instabiliteit, extreme weersomstandigheden en stakingen. Technische problemen worden onvoldoende duidelijk omschreven in de considerans. Het Europese Hof van Justitie heeft hier duidelijkheid over verschaft in het arrest Wallentin-Hermann/Alitalia . [12]Het hof is van oordeel dat er sprake is van buitengewone omstandigheden indien:
“(…) het probleem voortvloeit uit gebeurtenissen die wegens hun aard of hun oorsprong niet inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij, en waarop deze geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen.” [13]
In lagere rechtspraak alsmede bij de Geschillencommissie Luchtvaart is de omschrijving uit het Wallentin-Hermann -arrest in concreto toegepast. [14]Hieruit blijkt dat rechters technische mankementen niet als buitengewone omstandigheden aanmerken. Dezelfde omschrijving is terug te vinden in rechtspraak van onze oosterburen. [15]Deze tendens is een opluchting voor Speijer en Van Dam, die zich hebben verbaasd over het feit dat luchtvaartmaatschappijen zich wel erg snel op deze exoneratie beriepen en dat rechters hier in meegingen.[16]
Eindbestemming
Van belang is voorts om te bepalen wat de eindbestemming is van de reis. Hoewel op het eerste gezicht
art. 2
sub h van de Verordening uitsluitsel lijkt te bieden met de omschrijving dat als eindbestemming dient te worden gezien de bestemming die op het instapticket staat aangegeven, is het de vraag of dit ook geldt bij een overstap. De term ‘vlucht’ slaat op een luchtvervoerhandeling, niet op de gehele reis, aldus het Europese Hof van Justitie in het arrest Emirates/Schenker . [17]De reis Amsterdam – Quito, met een overstap te Madrid, bestaat dus uit twee luchtvervoerhandelingen, wat betekent dat bij een gemiste aansluiting geen recht bestaat op bijstand of schadevergoeding, aldus Lamberz. [18]Er is echter geen sprake van losse vluchten wanneer een tussenlanding is gepland en het vliegtuig na de stop verder vliegt naar een andere bestemming. Wanneer de reiziger bijvoorbeeld een vlucht van Berlijn naar Miami boekt, met tussenlanding in New York, is sprake van een enkele vlucht, aldus het Amtsgericht Wedding. [19]
Tussenconclusie
Uit de ervaringen met luchtvervoer kunnen voor het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst, de volgende aandachtspunten worden afgeleid:
1
Er dient een duidelijke omschrijving van de begrippen ‘vertraging’ en ‘eindbestemming’ te worden gegeven, zodat voor passagiers duidelijk is wanneer zij aanspraak kunnen maken op compensatie en voor welk deel van de reis de aanspraak gerechtvaardigd is.
2
Om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden, kan het Wallentin-Hermann -criterium gebruikt worden.
3
Er dient nader onderzocht te worden of het onderscheid tussen vertraging en annulering geschikt is voor compensatie in het stads- en streekvervoer.
Compensatie voor buspassagiers: Verordening EU 181/2011
Toepassingsgebied
Met ingang van 1 maart 2013 zullen ook de bus- en touringcarpassagiers onder de bescherming van Europese regelgeving vallen door het van kracht worden van Verordening EU 181/2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers. Op basis van
art. 2
vallen alle passagiers die per autobus of touringcar een reis maken met een geregelde vervoerdienst en daarmee een afstand van minimaal 250 km afleggen onder de reikwijdte van de Verordening. Indien de afstand minder dan 250 km bedraagt, is de Verordening niet van toepassing als het gaat om de passagiersrechten bij vertraging en annulering. Wel zijn enkele andere artikelen van toepassing op busreizen over kortere afstand, maar deze artikelen zien niet op compensatie bij vertraging en annulering. Gezien het onderwerp van deze bijdrage zal daar verder niet op in worden gegaan. Naast de minimaal af te leggen afstand geldt tevens de eis dat de in- of uitstapplaats dient te liggen op het grondgebied van de EU, aldus datzelfde art. 2.
Compensatiesysteem
Hoofdstuk IV
van de Verordening regelt de rechten van passagiers die bij de reis per bus of touringcar te maken krijgen met vertraging en/of annulering. Op grond van
art. 19 lid 1
dient de vervoerder, wanneer hij verwacht of redelijkerwijs kan verwachten dat de dienst een vertraging van meer dan twee uur zal oplopen op het vertrekpunt, dan wel dat de dienst zal worden geannuleerd, de passagier direct de mogelijkheid te geven om op eerste gelegenheid via een omleiding naar de plaats van bestemming te worden gebracht of de prijs van het vervoerbewijs terug te krijgen. Indien noodzakelijk dient de vervoerder tevens een gratis terugreis aan te bieden naar het eerste vertrekpunt van de reis volgens de vervoerovereenkomst. Wanneer de vervoerder nalaat deze mogelijkheden te bieden, kan de passagier aanspraak maken op volledige terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs, vermeerderd met 50% van de prijs (lid 2). Het lijkt er op dat de Europese wetgever op deze manier wil ontmoedigen dat vervoerders passagiers hun rechten onthouden. Mocht de reis beginnen vanaf een bushalte, dan heeft de passagier bij vertraging als omschreven in art. 19 lid 1 van de Verordening tevens het recht zich via een andere route te laten vervoeren (lid 4). Abonnementhouders hebben, net als bij de overige verordeningen, recht op teruggave van een evenredig deel van de kosten van het abonnement (lid 5). De rechten als omschreven in art. 19 kunnen niet worden ingeroepen door passagiers met een open vervoerbewijs (waarover hierna meer), met uitzondering van houders van een reispas (bijvoorbeeld een Travelcard) of abonnement, zolang de vertrektijd nog niet bekend is (
art. 23 lid 1
).
Wanneer een reis een geplande duur heeft van meer dan drie uur, vertrekt vanaf een terminal en de reis een vertraging van minimaal anderhalf uur oploopt dan wel wordt geannuleerd, hebben passagiers op grond van
art. 21
sub a recht op bijstand in de vorm van hapjes, maaltijden en verfrissingen. Deze dienen wel aanwezig te zijn in de bus of terminal of moeten redelijkerwijs zijn aan te leveren. Indien een overnachting noodzakelijk is, dient de vervoerder zorg te dragen voor een plaats om te overnachten, alsmede vervoer van en naar de locatie van overnachting. De totale kosten mag de vervoerder beperken tot € 80,- per passagier per nacht met een maximum van twee nachten (sub b). De vervoerder hoeft geen overnachting te regelen indien de overnachting voortvloeit uit vertraging en/of annulering door extreme weersomstandigheden waardoor een veilige bedrijfsvoering niet mogelijk is (
art. 23 lid 2
). Wanneer het tijdstip van vertrek nog niet is aangegeven, kunnen reizigers met een open vervoerbewijs, abonnement- en reispashouders uitgezonderd, geen aanspraak maken op de regelingen:
art. 23 lid 1
.
Enkele kanttekeningen bij de Verordening buspassagiers
Geen onderscheid tussen vertraging en annulering
Het eerste verschil dat duidelijk in het oog springt, is dat, in tegenstelling tot de Verordening luchtvaartpassagiers, in de Verordening buspassagiers niet langer een hard onderscheid wordt gemaakt tussen vertraging en annulering. Het onderscheid bij de Verordening luchtvaartpassagiers is weliswaar minder hard sinds het Europese Hof van Justitie het Sturgeon -arrest heeft uitgesproken, maar het onderscheid bestaat nog steeds doordat het verschil tussen vertraging en annulering niet volledig is gelijkgetrokken. [20]
B
ollweg is van mening dat een onderscheid tussen vertraging/uitval en annulering wegens praktische redenen niet noodzakelijk is. [21]Toch valt onder omstandigheden een onderscheid te rechtvaardigen. Te denken valt aan het volgende.
Indien een busreis wordt geannuleerd, is het meestal niet mogelijk om op korte termijn met een andere busdienst alsnog naar de plaats van bestemming te gaan. De busdiensten gaan vaak maar eens per dag en soms nog minder frequent. Dit roept de vraag op of in zulke gevallen niet alsnog een onderscheid dient te worden gemaakt tussen vertraging en annulering/uitval, net zoals in de Verordening luchtvaartpassagiers. Daarentegen is in de kern de opmerking van Bollweg zeker terecht. Wanneer een reiziger geconfronteerd wordt met een uitgevallen rit, is aannemelijk dat de reiziger niet op het tijdstip zoals is overeengekomen zal aankomen op de plaats van bestemming. De reiziger loopt dus vertraging op. Het is mijns inziens vreemd om dan een onderscheid te maken tussen vertraging en uitval. Ik zou dan ook willen spreken van ‘vertraging door uitval’ in plaats van een scheiding aan te brengen tussen vertraging en rituitval/annulering. Deze vervlechting is met name van belang wanneer het gaat om het stads- en streekvervoer. De frequentie in het stads- en streekvervoer is hoger dan die van vervoer door de lucht en het busvervoer over lange(re) afstanden, zodat een passagier in het geval van een uitgevallen rit sneller de eerstvolgende tram, bus of metro kan pakken. Hierdoor komt de passagier slechts met vertraging aan op zijn eindbestemming, terwijl ook hij – net als in de luchtvaart en met de langeafstandbus – te maken heeft gehad met een vervoerder die het vervoer niet volgens de dienstregeling heeft uitgevoerd.
Definitie begin- en eindpunt
De Europese wetgever heeft bij het creëren van de verordening voor passagiers die per bus reizen voor een helder systeem gekozen wat betreft het begin- en eindpunt. Waar in de eerdere reeds van kracht zijnde verordeningen geen definitie is gegeven van een begin- of eindpunt, wordt in de Verordening buspassagiers een duidelijke definitie gegeven van een beginpunt: het punt dat als startpunt is overeengekomen in de vervoerovereenkomst. In mijn optiek zal analoog hieraan ook de term eindbestemming moet worden gedefinieerd als het eindpunt dat in de vervoerovereenkomst is overeengekomen.
Open vervoerbewijs en compensatie
Een vervoerbewijs is volgens
art. 3
sub d Verordening buspassagiers “een geldig document of een ander bewijs van een vervoerovereenkomst” . Wat echter wordt bedoeld met een open vervoerbewijs, dat wordt uitgesloten van compensatie bij vertraging en uitval, is niet duidelijk op te maken uit de Verordening. Wat moet als een open vervoerbewijs worden aangemerkt? Bij een open vervoerbewijs kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een dagkaart: een toegangsbewijs dat gedurende een bepaalde periode – in dit geval een dag – recht geeft op toegang tot (een gedeelte van) het vervoer van een of meerdere vervoermaatschappijen. Het begin- en eindpunt liggen daarbij niet vast; binnen een vastgestelde periode kan onbeperkt gereisd worden, mits aan de voorwaarden van het open vervoerbewijs, die voor ieder open vervoerbewijs kunnen verschillen, is voldaan. Meer algemeen kan een open vervoerbewijs worden omschreven als een vervoerbewijs waarvan bij het aangaan van de overeenkomst niet duidelijk is wat het begin- en eindpunt van de af te leggen reis is en waarvan de geldigheid vooraf niet is bepaald. Hierbij kan worden afgevraagd waarom de Europese wetgever heeft gekozen voor het uitsluiten van open vervoerbewijzen. Een argument zou kunnen zijn dat het niet te bewijzen is dat die persoon daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van het open vervoerbewijs of te maken heeft gehad met de vertraging. Indien dit het geval is: zou dit een reden moeten zijn om reizigers uit te sluiten van compensatie? Bovendien: om een open vervoerbewijs geldig te maken moet de reiziger dat altijd op een bepaalde manier doen. Dit kan door middel van registratie of een stempel met daarop de datum of een code in combinatie met het tijdstip van stempelen (of, indien elektronisch, het aanmeldtijdstip), zodat duidelijk is dat de kaart op dat moment te gelde wordt gemaakt. Indien dit niet het geval zou zijn, zou een reiziger met een open vervoerbewijs nooit meer hoeven te betalen voor het openbaar vervoer van de maatschappij die het open vervoerbewijs heeft uitgegeven. Daarnaast hoeft bewijs geen probleem te zijn. Bij de Brusselse stadsvervoerder MIVB is een open vervoerbewijs pas geldig na “afstempelen telkens men een station betreedt of bovengronds een voertuig instapt” , zo blijkt uit de tekst die op de dagkaart van het MIVB is afgedrukt.
Door passagiers met een open vervoerbewijs uit te sluiten, wordt een groep reizigers uitgesloten van rechten, terwijl zij gebruik maken van hetzelfde vervoer als de overige reizigers. Een passagier met een open vervoerbewijs kan zelfs meer schade lijden dan een reiziger met een gewoon kaartje. Een voorbeeld. Iemand heeft een dagkaart voor een busmaatschappij gekocht (of gekregen als compensatie) en reist met deze dagkaart met een bus. De bus legt een lange afstand af. De route die de bus aflegt is de enige rechtstreekse verbinding. De reiziger loopt vertraging op, maar heeft geen recht op compensatie, terwijl een andere reiziger, die dezelfde bus neemt en dezelfde afstand aflegt, maar vooraf een kaartje heeft aangeschaft, wel recht heeft op compensatie. Hierdoor ontstaat een ongelijkheid die mijns inziens niet mag bestaan. Een passagier die van een openbaarvervoersdienst gebruikmaakt, hoort dezelfde rechten te krijgen als een passagier die dezelfde reis aflegt, maar daarvoor een andere kaartsoort gebruikt. De vergoeding moet dan wel in verhouding staan tot de gemaakte kosten voor vervoer, gelijk aan bijvoorbeeld de regeling voor abonnementhouders in de Verordening spoorwegpassagiers.
Tussenconclusie
Met de invoering van de verordening voor de rechten van passagiers die met de bus reizen is er weer een nieuwe groep passagiers beschermd bij vertraging of rituitval. De Europese wetgever begint het compenseren van passagiers in de vingers te krijgen; er begint meer uniformiteit in de regels van de verordeningen te komen. Toch blijven er enkele vraagtekens bestaan, zoals het niet in aanmerking komen voor compensatie van passagiers met een open vervoerbewijs. Het is niet duidelijk waarom passagiers die gebruikmaken van een open vervoerbewijs geen recht op compensatie zouden hebben. Deze vraag kan wellicht aan nader onderzoek worden onderworpen.
In aanvulling op de eerdere aandachtspunten kunnen uit de in te voeren verordening voor buspassagiers voor het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst, de volgende aandachtspunten worden afgeleid:
4
Annulering is een term die in de praktijk van het stads- en streekvervoer niet gebruikt zal worden. Rituitval is hiervoor een betere benaming, die beter past in een systeem waar korte(re) afstanden worden afgelegd en waar de frequentie normaliter hoger is dan in de luchtvaart en het busvervoer over grotere afstanden.
5
Het toepassingsgebied moet eensluidend zijn en niet voor uitkomsten zorgen die voor de gemiddelde passagier niet te begrijpen zijn.
6
Op grond van de huidige verordeningen komen passagiers met een open vervoerbewijs in beginsel niet in aanmerking voor compensatie.
7
Het Wallentin-Hermann -criterium komt ook terug in de passagiersverordeningen die nog van kracht moeten worden. Het ligt daarom voor de hand dit criterium te hanteren om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden.
8
Als begin- en eindpunt kunnen worden gehanteerd de punten die zijn overeengekomen in de vervoerovereenkomst. Voor abonnementhouders dient een ander systeem te worden ontwikkeld.
Compensatie in stad en streek
De Europese Commissie streeft naar harmonisatie van passagiersrechten. De vicevoorzitter van de Commissie zegt hierover in een debat met het Europees Parlement: “We maken ons sterk voor geharmoniseerde regels voor de rechten van alle soorten reizigers.” [22]Hoe kan deze harmonisatie in het stads- en streekvervoer worden vormgegeven? Na de uiteenzettingen in het voorgaande zal gekeken moeten worden hoe de bevindingen daaruit getransponeerd kunnen worden naar het stads- en streekvervoer. Om dit te bereiken, zal eerst de huidige stand van zaken met betrekking tot compensatieregelingen bij vertraging en rituitval in het stads- en streekvervoer worden besproken. Vervolgens zal worden gekeken hoe een compensatiesysteem in het stads- en streekvervoer kan worden vormgegeven, zodat het voor de passagier duidelijk is wanneer hij recht heeft op compensatie en hoe hoog deze is.
Stand van zaken
Sinds de invoering van de Wet personenvervoer 2000[23]kent Nederland in het stads- en streekvervoer een systeem waarbij de concessiehouder (delen van) het openbaar vervoer in zijn regio na een openbare aanbestedingsprocedure voor een bepaalde periode het vervoer gunt aan een bepaalde vervoerder. De concessiehouder is meestal een provincie of stadsregio. De concessies zijn in te delen in regio- en lijnconcessies. Een regioconcessie ziet op het openbaar vervoer in een bepaald gebied. In het gebied kunnen meerdere vervoersoorten worden geëxploiteerd. Een lijnconcessie ziet op een bepaalde route die moet worden uitgevoerd door de vervoerder. Dit gaat om één type van vervoer, soms een bus-, maar meestal een treinverbinding. Nederland is onderverdeeld in 47 regiogebonden concessiegebieden en 14 lijnconcessies, de concessie Hoofdrailnet – onderhands aanbesteed aan NS Reizigers – hier niet bij meegerekend. [24]Het merendeel van de regiogebonden concessies ziet op busvervoer, het overige deel op tram- en metrovervoer. Lijnconcessies zijn veelal regionale spoortrajecten en vaarroutes, alsmede een enkele buslijn.
Op dit moment is er geen eenduidige regeling voor passagiers in het stads- en streekvervoer. Wel is er verspreid over Nederland bij de uitvoering van enkele concessies door de vervoerder een aantal garanties afgegeven. Door middel van een compensatiesysteem in de vorm van gratis kaartjes wordt de passagier enige vorm van bescherming bij vertraging en annulering geboden. Een overzicht van de huidige concessiegebieden waarin compensatie mogelijk is, is terug te vinden in de tabel op pag. 374. Hierbij is alleen gekeken naar de concessies waarin de vervoerder niet van rechtswege verplicht is compensatie te verlenen. Regionale spoorwegmaatschappijen komen derhalve niet in de tabel voor. Het recht op compensatie wordt door iedere vervoerder afgewezen wanneer de vertraging of rituitval vooraf is medegedeeld of wanneer sprake is van overmacht. Om te bepalen of sprake is van overmacht, wordt veelal een beroep gedaan op het Wallentin-Hermann -criterium.
Uit de tabel is af te leiden dat net iets meer dan een vijfde van alle concessies een recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer hanteert. Slechts 11 van de 54 concessies – zeven lijnconcessies niet meegerekend, nu dit regionale spoorlijnen zijn die al onder de Verordening spoorwegpassagiers vallen – kennen een recht van compensatie bij vertraging of rituitval. De minimale vertraging die dient op te treden voordat aanspraak kan worden gemaakt op compensatie verschilt per concessie. Zelfs dezelfde vervoerder hanteert verschillende minima. Deze onderlinge verschillen zijn waarschijnlijk terug te leiden naar de eisen van de concessiehouder, die immers per concessie verschilt. Elke uitgeschreven aanbesteding dient een Programma van Eisen te hebben, waarin randvoorwaarden voor het verlenen van de concessie staan. [25]Indien geen richtlijnen voor compensatie in het Programma van Eisen staan, staat het vervoerders vrij te kiezen voor een compensatieregeling. Uitzondering op de verschillen per concessie is Qbuzz. Dit bedrijf hanteert in het hele land hetzelfde systeem, omdat Qbuzz daar zelf voor heeft gekozen. Er was bij de aanbesteding geen eis dat dit zou moeten worden ingevuld. [26]Enkele vervoerders hanteren een drempelbedrag. De reden hiervoor is dezelfde als waarom in de Verordening spoorwegpassagiers een drempelbedrag is ingebouwd, te weten de kosten. [27]
Drempelbedrag
Interessant is voorts de bepaling met betrekking tot het drempelbedrag die Veolia Haaglanden hanteert. De Verordening luchtvaartpassagiers spreekt niet over drempelbedragen. Dit houdt verband met het systeem van forfaitaire bedragen bij de Verordening luchtvaartpassagiers. Immers, wanneer een systeem van vaste bedragen wordt gehanteerd, is het niet logisch om daar een drempelbedrag aan te koppelen. De Verordening buspassagiers spreekt evenmin over een drempelbedrag, terwijl daar geen forfaitaire bedragen worden toegekend. De oorsprong is waarschijnlijk te herleiden naar de Verordening spoor-wegpassagiers, waar een maximaal drempelbedrag van € 4,- door spoorwegmaatschappijen mag worden gehanteerd.[28]
Tabel: overzicht concessiegebieden met compensatieregeling d.d. 1 december 2011
Concessie en vervoerder
Wanneer compensatie
Compensatie
Bron
Amstelland-Meerlanden
Connexxion (bus)
> 20 min. vertraging
€ 3,50
Website Connexxion
Groningen/Drenthe
Qbuzz Groningen Drenthe (bus)
Te vroeg vertrokken bij de halte, > 30 min. vertraging of uitval rit
Eén gratis rit met Qbuzz
Website Qbuzz
Haaglanden regio
Veolia Transport Haaglanden (bus)
> 30 min. vertraging
1
50% van de rit-prijs
2
3
4
Restitutieformulier
Veolia Transport Haaglanden
> 45 min. vertraging
1
of uitval van een rit
5
€ 15
4
Midden-Overijssel
Syntus Overijssel (bus)
> 60 min. geen bus geweest
> 1 uur: 25%
≥ 2 uur: 50%
Maandkaart: 1/25
Jaarkaart: 1/250
Klantenservice
Syntus[29]
Stad en streek Almere
Connexxion (bus)
> 30 min. vertraging op aangewezen lijnen
€ 5
Website Connexxion
Stadsregio Eindhoven
Hermes (bus)
> 30 min. vertraging op bestemmingsstation
€ 15
6
Website Hermes
Streekvervoer Stadsregio R’dam overig
Qbuzz Rotterdam (bus)
Te vroeg vertrokken bij de halte of uitval rit en binnen 30 min. geen nieuwe rit
Eén gratis rit met Qbuzz
Website Qbuzz
Utrecht (provincie)
Connexxion (bus)
Uitval rit en volgende rit heeft vertraging of > 30 min.
‘Een vergoeding’
Website Connexxion
Veluwe
Syntus Gelderland (bus)
> 60 min. geen bus geweest
> 1 uur: 25%
≥ 2 uur: 50%
Maandkaart: 1/25
Jaarkaart: 1/250
Klantenservice
Syntus
Zaanstreek
Connexxion (bus)
> 30 min. vertraging
€ 3,50
Website Connexxion
Zuidoost Friesland
Qbuzz Fryslân (bus)
Te vroeg vertrokken bij de halte of uitval rit en binnen 30 min. geen nieuwe rit
Eén gratis rit met Qbuzz
Website Qbuzz
1
Vertraging is volgens
art. 1
Productvoorwaarden “het verschil tussen aankomsttijd op bestemmingshalte volgens dienstregeling en daadwerkelijke aankomsttijd”
2
Voor abonnementhouders geldt een vergoeding van 1/20 van de abonnementsprijs bij een week- of maand-abonnement en 1/500 van de abonnementsprijs bij een jaarabonnement
3
Bedragen onder € 2,50 worden niet uitgekeerd
4
In de vorm van een cadeaucheque voor www.mijnbladopdemat.nl of, indien verzocht, een geldelijke vergoeding
5
Rituitval is volgens
art. 1
Regeling vergoeding bij rituitval “een grotere vertraging dan de dienstregelinginterval, meer dan 45 minuten vertraging, meer dan 2 minuten te vroeg van tijdhalte vertrokken en het overslaan van halte door on-aangekondigde routewijziging”
6
Indien binnen halfjaar weer vertraging tevens dagkaart vervoerder als compensatie
Het is mijns inziens eigenaardig om passagiers die per stads- of streekbus hun reis maken, onder een bepaald bedrag geen recht te geven op vergoeding, terwijl zij wel degelijk schade hebben geleden door de vertraging. Zeker in verband met het gelijkheidsbeginsel is niet te verklaren waarom deze reizigers buiten de boot – of in dit geval de bus – vallen. Hoogstwaarschijnlijk is het verschil ingebouwd vanwege de kosten die aan het behandelen van de claim ten grondslag liggen, waardoor de kosten voor de vervoermaatschappij hoger zijn dan de baten voor de passagier. Maar is het niet de bedoeling van de Europese wetgever, kijkend naar punt 13 van de considerans van de Verordening spoorwegpassagiers, om de vervoermaatschappijen te stimuleren een betere reizigersmarkt te creëren? Een drempelbedrag werkt op het eerste gezicht juist niet mee aan een betere bescherming van de reiziger.
Een ander vreemd gevolg is dat er een ongelijkheid bestaat tussen reizigers met en zonder een kortingskaart. Te denken valt aan de volgende situatie. Een reiziger die in Nederland vaak met bus, tram, trein of metro reist, kan voordeel behalen door het product ‘Altijd Korting’ aan te schaffen en op zijn of haar OV-chipkaart te zetten. Hiermee krijgt de reiziger 20% korting op zijn of haar reiskosten. Een scholier tot en met 18 jaar krijgt zelfs 40% korting. Wanneer de reiziger vertraging oploopt, kan zich dus een scenario voordoen waarbij een medereiziger die geen kortingsproduct heeft, maar in dezelfde bus zit, dezelfde route aflegt en evenveel vertraging oploopt, wel een vergoeding krijgt omdat de medereiziger het voltarief moest betalen, waardoor hij boven het drempelbedrag uitkomt, terwijl de reiziger met het kortingsproduct dat niet krijgt. Daarmee ontstaat het idee dat de reiziger gestraft wordt omdat hij een vaste reiziger is.
Optimalisatie compensatiesysteem noodzakelijk
Een oerwoud van vervoerbewijzen
Stadsvervoer kent vaak een hogere frequentie dan streekvervoer. Een pure stadsvervoerder, zoals de vervoerders in Amsterdam (GVB), Rotterdam (RET) en Den Haag (HTM), [30]vervoert passagiers niet alleen per bus, maar ook per tram. In Amsterdam en Rotterdam worden ook metro’s en veren gebruikt. Streeklijnenvervoerders hebben alleen bussen en soms trams ter beschikking om de dienstregeling uit te voeren.
Hierboven is reeds duidelijk geworden dat buspassagiers die gebruikmaken van een open vervoerbewijs in beginsel geen recht hebben op compensatie. Wanneer deze regel in de verordening voor het stads- en streekvervoer zou worden toegepast, kan dit problematisch zijn voor passagiers in bepaalde regio’s wanneer zij een vervoerbewijs moeten aanschaffen bij de conducteur of bestuurder/chauffeur. Alle stadsvervoerders hanteren wegwerpvervoerbewijzen met een beperkte geldigheidsduur gebaseerd op tijd, variërend van een halfuur (HTM) tot een dag (GVB). Regionale vervoerders kiezen voor een beperkte geldigheidsduur gebaseerd op afstand. Afhankelijk van de af te leggen reis wordt de vervoerprijs bepaald. Bij sommige vervoerders is overstappen toegestaan (Qbuzz), bij andere niet (Veolia Haaglanden). Naast deze kaartjes zijn er dalkaartjes, zonekaartjes, stadsretours, etc. Dit zijn allemaal vormen van een open vervoerbewijs. De vele varianten die bestaan bij de verschillende vervoerders maken een overzicht moeilijk te realiseren, maar duidelijk is dat er vele soorten open vervoerbewijzen zijn in het Nederlandse stads- en streekvervoer.
Maar naast deze losse open vervoerbewijzen brengt het grootste open vervoerbewijs de grootste problemen met zich. Want wat te denken van de OV-chipkaart zelf? Is dit niet ook een open vervoerbewijs wanneer gebruik wordt gemaakt van reizen op saldo? Zowel begin- als eindpunt zijn immers niet vooraf overeengekomen. Compensatie uitsluiten voor passagiers met een open vervoerbewijs kan op basis van de eerder voorgestelde definitie van een open vervoerbewijs niet de bedoeling zijn. Ofwel de definitie van het open vervoerbewijs moet worden veranderd, ofwel compensatie voor passagiers met een open vervoerbewijs zoals deze op dit moment bij de Verordening buspassagiers geldt, moet niet worden geïmplementeerd in het compensatiesysteem voor het stads- en streekvervoer.
Een alternatief
In Duitsland wordt in het railvervoer, naast de Verordening spoorwegpassagiers, een extra regel bij vertraging gehanteerd, die is neergelegd in de Eisenbahn-Verkehrsordnung (EVo). Op grond van
§ 17
EVo geldt dat indien een vertraging van twintig minuten wordt verwacht, een passagier kosteloos gebruik kan maken van een andere trein, zelfs indien de vervangende trein een luxere is. Alleen wanneer een reserveringsplicht geldt, de vervangende trein een trein met een bijzonder doel is – te denken valt aan historische treinritten – en wanneer er een significante verstoring van de dienstregeling te verwachten is, kan de toegang tot de vervangende trein worden ontzegd. [31]Wanneer de normale aankomsttijd tussen middernacht en vijf uur ’s morgens ligt en de vertraging minstens een uur bedraagt, heeft de passagier recht op vervangend vervoer. Er is hier sprake van een ruimere compensatie, waarschijnlijk vanwege het tijdstip en de lagere frequentie en langere reistijd die daarmee gepaard gaan. De kosten van het vervangend vervoer kunnen worden gedeclareerd bij de spoorwegmaatschappij, zolang deze niet meer dan 80 euro bedragen. [32]Hieruit kan worden afgeleid dat de Duitse wetgever van mening is dat een treinrei-ziger ook in de nacht op de plaats van bestemming dient te komen op kosten van de spoorwegmaatschappij, maar dat de compensatie hiervoor niet de spuigaten uit mag lopen.
Deze regel is mijns inziens zeer geschikt voor transformatie naar het stads- en streekvervoer. Te denken valt aan het scenario waarbij een bus uitvalt en de eerstvolgende bus een Qliner-, Bizzliner-, [33]Hanzelijn- of (in een enkel geval) een Interlinerbus is. Bussen die onder deze namen rijden, vallen onder zogenaamd HOV-vervoer, wat staat voor Hoogwaardig Openbaar Vervoer. Deze lijnen kenmerken zich door routes over (middel)lange afstanden met minder haltes, die worden gereden met luxere bussen dan normale streekbussen. Voor deze bussen geldt (in de spitsuren) een hoger tarief dan bij de ‘gewone’ bus. De passagier zou dan gebruik kunnen maken van het HOV zonder hiervoor extra te hoeven betalen. Op deze manier kan de passagier zijn vertraging inlopen en krijgt hij als bonus een luxere reis. Het probleem is dat op dit moment de OV-chipkaartlezers in de bussen het onderscheid tussen het normale en het HOV-tarief niet automatisch mogelijk maakt. Hiervoor is ingrijpen van de chauffeur nodig. Een extra, maar niet onoverkomelijk lastige handeling. Door de Duitse regel in te voeren in het Nederlandse stads- en streekvervoer kan de ergernis van een uitgevallen rit voor de passagier enigszins worden verminderd en de administratieve druk op de vervoermaatschappijen worden verlaagd, nu geen compensatie meer hoeft te worden aangevraagd door de passagier, maar de compensatie reeds is gegeven door zonder meerkosten toegang te krijgen tot een luxere vervoersoort. Voorwaarde is wel dat het HOV door dezelfde vervoerder wordt uitgevoerd als de vervoerder wiens rit uitgevallen is. Het zou immers vreemd zijn indien een vervoerder zou moeten opdraaien voor ‘de fout’ van een andere vervoerder.
Een landelijk compensatiesysteem in het stads- en streekvervoer?
Eenheid in verscheidenheid?
Er is een grote verscheidenheid aan compensatieregelingen in het streekvervoer, zoals in de tabel is terug te zien. De vraag is of er gemeenschappelijke factoren uit kunnen worden gehaald. Deze kunnen vervolgens worden toegevoegd aan de randvoorwaarden voor de compensatieregelingen in het stads- en streekvervoer. Feitelijk is slechts één gemeenschappelijke factor uit de tabel te herleiden: de meeste vervoerders hanteren een minimale vertragingstijd van dertig minuten. Er zijn te veel conflicterende of te weinig gegevens van de vertraging- en compensatieregelingen om eenduidige regels te kunnen abstraheren uit de tabel. Daarom is niet te verwachten dat stads- en streekvervoerders zelf een landelijk compensatiesysteem overeen zullen komen.
Hoe zou het compensatiesysteem kunnen worden vormgegeven, zodat een eenduidige regel kan worden geabstraheerd die voor passagiers te begrijpen is? De belangrijkste vraag is hierbij wanneer een recht op compensatie bestaat. Gebaseerd op de toepassingsgebieden en compensatiebepalingen van de besproken verordeningen zou de volgende regel kunnen worden gehanteerd:
Indien de reis als bepaald in de vervoerovereenkomst begint op het grondgebied van de Europese Unie, bestaat een recht op compensatie indien:
a)
het middel van vervoer later vertrekt dan de eerstvolgende rit met hetzelfde begin- en eindstation en dezelfde route, waarbij de maximale wachttijd niet meer dan 30 minuten mag bedragen, tenzij het latere vertrek is te wijten aan buitengewone omstandigheden of;
b)
de laatste rit van de dienstregeling eerder vertrekt van de halte dan de oorspronkelijke vertrektijd (de zogenaamde thuiskomgarantie).
Bijstand in de vorm van maaltijden en verfrissingen is, gezien de spreiding en fijnmazigheid van het vervoer, praktisch gezien onmogelijk. In plaats hiervan zou een geldelijke vergoeding kunnen worden toegekend die reizigers compenseert voor eventueel gemaakte kosten om maaltijden en verfrissingen aan te schaffen. De hoogte van compensatie zou gelijk kunnen zijn aan een flesje water en een broodje zoals die te koop zijn bij een supermarkt of kiosk op het station. De vervanging van een prestatie van de vervoerder voor een geldelijke vervanging kan ook gelden voor overnachtingen. Deze kunnen worden vervangen door een thuiskomgarantie. Dit zou inhouden dat wanneer de laatste rit eerder vertrekt dan volgens de dienstregeling is aangegeven, de reiziger op kosten van de vervoermaatschappij bijvoorbeeld een taxi kan nemen.
De hoogte van de vergoeding kan worden bepaald aan de hand van de regels zoals deze zijn gegeven in de Verordening buspassagiers. Deze regeling is het meest doorontwikkeld, houdt het meest verband met de andere verordeningen voor passagiers en is bovendien relevant voor soortgelijk vervoer – alleen de af te leggen afstand is korter. Het toepassen van de vergoedingsregelingen uit de Verordening buspassagiers lijkt daarom de meest logische.
Een andere weg: de vrije baan
Naast de hiervoor besproken mogelijkheden is een andere optie mogelijk: een onderscheid tussen vervoertypen die wel en vervoertypen die niet (grotendeels) gebruikmaken van een vrije baan ligt in het stads- en streekvervoer voor de hand. Immers, wanneer een vrije baan ter beschikking staat aan het voertuig, is de kans op vertraging vele malen kleiner. Het voertuig krijgt immers minder snel te maken krijgt met opstoppingen in het verkeer. Alleen kruispunten met overig verkeer zijn mogelijke knelpunten, waar een lijn zonder vrije baan afhankelijk is van de intensiteit van het verkeer. Door een onderscheid tussen vervoer dat gebruikmaakt van een vrije baan en vervoer dat geen vrije baan ter beschikking heeft, kan een vervoermaatschappij passagiers tegemoetkomen in een duidelijker systeem. Van vervoer over een vrije baan mag immers (meer) punctualiteit worden verwacht. Er zouden in deze situatie twee los van elkaar staande compensatieregelingen ontstaan, waarbij het verschil vooral zit in de duur van de vertraging voordat recht bestaat op compensatie. Ook kan de hoogte van de compensatie worden aangepast.
Het creëren van een eenduidige compensatieregeling in het stads- en streekvervoer is ver weg. Er zijn grote onderlinge verschillen om een duidelijke, eenduidige regeling te abstraheren. Getracht is om een opzet te maken voor een compensatieregeling waar passagiers en vervoerders duidelijkheid kunnen verwachten. De regels die hiervoor zijn bedacht, zijn daarbij zoveel mogelijk gebaseerd op de verschillende Europese verordeningen voor passagiersrechten bij vertraging en annulering/rituitval.
Tussenconclusie
Al met al kunnen, in aanvulling op de voorgaande punten, voor het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst, de volgende aandachtspunten worden toegevoegd:
9
Op dit moment is er een ruime minderheid aan vervoerders die een compensatiesysteem bij vertraging en rituitval aanbiedt. De onderlinge verschillen in compensatieregelingen zijn bovendien groot. De verschillen zorgen voor onduidelijkheden bij passagiers. Optimalisatie is noodzakelijk. Een helder landelijk systeem is voor de passagier beter te begrijpen.
10
Er kan een drempelbedrag worden gehanteerd om vervoerbedrijven niet met onnodig hoge kosten te confronteren. Het drempelbedrag dient in verhouding te staan tot de te maken kosten voor de vervoermaatschappij en de aard van het vervoer.
11
Reizigers met een kortingskaart mogen niet in hun rechten worden benadeeld ten opzichte van reizigers die de volledige ritprijs betalen.
12
Het uitsluiten van een recht op vergoeding bij gebruik van een open vervoerbewijs is gezien de huidige stand van zaken in het stads- en streekvervoer en het gebruik van de OV-chipkaart onwenselijk. Hiervoor dient een oplossing te worden gevonden.
13
Invoering van de Duitse regel waarbij compensatie geschiedt in de vorm van luxueuzer vervoer bij vertraging en rituitval in het stads- en streekvervoer is een goede manier om passagiers in bepaalde gevallen sneller op weg te helpen. Bij deze vorm van compensatie worden tevens de administratieve lasten bij de vervoerder verlaagd, dan wel minder zwaar of zelfs vermeden, afhankelijk van het al dan niet bestaan van een compensatieregeling op dit moment.
14
Een onderscheid tussen vervoersoorten die wel of niet gebruikmaken van een vrije baan is een mogelijkheid om garanties te creëren zonder grote risico’s te lopen op uitkering, omdat ritten die gebruikmaken van een vrije baan door de verhoogde punctualiteit minder snel een recht op compensatie met zich brengt, maar dat wel een positief effect op de reizigers kan opleveren.
Conclusie
In het bovenstaande heb ik geprobeerd antwoord te geven op de vraag hoe de Europese verordeningen voor luchtvaart- en buspassagiers, in combinatie met de huidige compensatieregelingen in het stads- en streekvervoer in Nederland, kunnen bijdragen aan een uniforme aanpak van de rechten van passagiers in het stads- en streekvervoer ingeval van (langdurige) vertraging of rituitval. De reeds genoemde punten kunnen nu worden samengevoegd met de conclusies uit de eerdere paragrafen. Conclusies en aanbevelingen die met elkaar verband houden zijn samengevoegd, waardoor een kader ontstaat waaraan vervoerbedrijven in het stads- en streekvervoer dienen te voldoen, wil men bij het maken en uitvoeren van regelingen voor compensatie bij vertraging en annulering zoveel mogelijk in de lijn van de verordeningen voor luchtvaart- en buspassagiers blijven.
Om regelgeving te creëren die aansluit op de huidige verordeningen die passagiersbescherming bij vertraging en/of annulering regelen, dient te worden uitgegaan van de volgende punten:
1.
Er dient een duidelijke omschrijving van de begrippen ‘vertraging’ en ‘eindbestemming’ te worden gegeven, zodat voor passagiers duidelijk is wanneer zij aanspraak kunnen maken op compensatie en voor welk deel van de reis de aanspraak gerechtvaardigd is.
2.
Om te kunnen bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden, kan het Wallentin-Hermann-criterium, ontwikkeld door het Europese Hof van Justitie, worden gebruikt. Het Wallentin-Hermann-criterium komt ook terug in de passagiersverordeningen die nog van kracht moeten worden. Het ligt daarom voor de hand dit criterium te hanteren om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden.
3.
Het toepassingsgebied moet eensluidend zijn en niet voor uitkomsten zorgen die voor de gemiddelde passagier niet te begrijpen zijn.
4.
Het onderscheid tussen vertraging en annulering zoals gebruikt in de Verordening luchtvaartpassagiers is niet geschikt voor compensatieregelingen in het stads- en streekvervoer. Annulering is een term die in de praktijk van het stads- en streekvervoer niet gebruikt zal worden. Rituitval is hiervoor een betere benaming, die beter past in een systeem waar korte(re) afstanden worden afgelegd en waar de frequentie normaliter hoger is dan in de luchtvaart en het busvervoer over grotere afstanden.
5.
Er kan een drempelbedrag worden gehanteerd om vervoerbedrijven niet met onnodig hoge kosten te confronteren. Het drempelbedrag dient in verhouding te staan tot de te maken kosten voor de vervoermaatschappij en de aard van het vervoer. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de houder van een kortingskaart.
6.
Reizigers met een kortingskaart mogen niet in hun rechten worden benadeeld ten opzichte van reizigers die de volledige ritprijs betalen.
7.
Invoering van de Duitse regel waarbij compensatie geschiedt in de vorm van luxueuzer vervoer bij vertraging en rituitval in het stads- en streekvervoer is een goede manier om passagiers in bepaalde gevallen sneller op weg te helpen, waarmee tevens administratieve lasten bij de vervoerder worden verlaagd/minder zwaar worden of zelfs vermeden, afhankelijk van het al dan niet bestaan van een compensatieregeling op dit moment.
8.
Als begin- en eindpunt kunnen worden gehanteerd de punten die zijn overeengekomen in de vervoerovereenkomst. Voor abonnementhouders dient een ander systeem te worden ontwikkeld. Een idee hiervoor is door middel van het in- en uitchecken met de OV-chipkaart het begin- en eindpunt te bepalen.
9.
Op dit moment is er een ruime minderheid aan vervoerders die een compensatiesysteem bij vertraging en rituitval aanbieden. De onderlinge verschillen zijn groot. De verschillen zorgen voor onduidelijkheden bij passagiers. Optimalisatie is noodzakelijk. Een helder landelijk systeem is voor de passagier beter te begrijpen.
10.
Op grond van de huidige verordeningen komen passagiers met een open vervoerbewijs in beginsel niet in aanmerking voor compensatie.
11.
Het uitsluiten van een recht op vergoeding bij gebruik van een open vervoerbewijs is gezien de huidige stand van zaken in het stads- en streekvervoer en het gebruik van de OV-chipkaart onwenselijk. Hiervoor dient een oplossing te worden gevonden.
12.
Een onderscheid tussen vervoersoorten die wel of niet gebruikmaken van een vrije baan is een mogelijkheid om garanties te creëren zonder grote risico’s te lopen op uitkering, omdat ritten die gebruikmaken van een vrije baan door de verhoogde punctualiteit minder snel een recht op compensatie met zich brengt, maar dat wel een positief effect op de reizigers kan opleveren.
Vanzelfsprekend zijn er meer conclusies en aanbevelingen uit de Verordeningen te halen. Het is gezien de omvang van deze bijdrage echter niet mogelijk en wenselijk om alle mogelijke conclusies en aanbevelingen even duidelijk te belichten, zeker wanneer het gaat om de wenselijkheid van bepaalde ideeën. Hiervoor zal nader onderzoek noodzakelijk zijn. Gezien de onderlinge verschillen is het de vraag of er ooit een Europese verordening komt die een compensatieregeling voor vertraging en rituitval aan stads- en streekvervoerders oplegt. Tot die tijd zal wachten bij de halte slechts sporadisch worden beloond.
[1] Deze bijdrage is een bewerking van het afstudeeronderzoek ‘De bus komt zo, toch?’, die is te downloaden via http://njblog.nl/wp-content/uploads/2011/09/Scriptie-M-R-van-Dam.pdf.
[2] De auteur volgt op dit moment de masteropleiding Aansprakelijkheid en Verzekering aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dank aan mw. mr. H.Th. Vos voor commentaar op een eerdere versie.
[3] C.C. van Dam, ‘Liever de lucht in; Europese rechten van luchtreizigers bij vertraging, annulering en vervoersweigering op grond van EG-Verordening 261/2004’,
VR 2009, p. 65
e.v.
[4] Verordening (EG) Nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer (PbEG 2007, L 315/14).
[5] Verordening (EU) Nr. 1177/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU 2010, L 334/1).
[6] Verordening (EU) Nr. 181/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU 2011, L 55/1).
[7] Europees Parlement B-Serie, Vragenuur, zevende parlementaire termijn, nr. 0552 van 2010, antwoord op vraag 20.
[8] Verdrag van Montreal van 28 mei 1999 tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer (PbEG 2001, L 194/39).
[9] Resolutie van de Raad van 2 oktober 2000 betreffende de rechten van vliegtuigpassagiers (PbEG C 293/1).
[10] Volledige naam: Verordening (EG) Nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PbEG 2004, L 46/1).
[11] HvJ EG 19 november 2009, nr. C-402/07 en C-432/07, NJ 2010, 137, VR 2010, 35 (Sturgeon en Böck ). Voor een analyse van het arrest zie onder meer C.C. van Dam, ‘Luchtvaartmaatschappijen zijn niet gek op passagiersrechten’, NJB 2010, 547,
M.R
. Mok, ‘Het arrest Sturgeon: een reactie’, NJB 2010, 961,
K.
Arnold &
P.
Mendes de Leon, ‘Regulation (EC) 261/2004 in the Light of the Recent Decisions of the European Court of Justice: Time for a Change?!’, Air Law 2010, p. 91-112 en A. Staudinger, ‘Das Urteil des EuGH in den Rechtssachen Sturgeon und Böck. Über den Wolken muss die Freiheit (zur Rechtsfortbildung) wohl grenzenlos sein’, ReiseRecht aktuell 2010, p. 10-14.
[12] HvJ EG 22 december 2008, nr. C-549/07, NJ 2009, 230 m.nt. Mok (Wallentin-Hermann/Alitalia – Linee Aeree Italiana SpA ).
[13] HvJ EG 22 december 2008, nr. C-549/07, NJ 2009, 230 m.nt. Mok, r.o. 34.
[14] Zie onder meer Rb. ’s-Gravenhage 22 september 2010, LJN BP8499, r.o. 10, Rb. ’s-Gravenhage 7 februari 2011, LJN BP8066, r.o. 9, Geschillencommissie Luchtvaart 15 september 2010, nr. 39820 en Geschillencommissie Luchtvaart 1 oktober 2010, nr. 42706.
[15] AG Emden 27 januari 2010, 5 C 197/09, ReiseRecht aktuell 2010, p. 135, m.nt. Schmid.
[16] E.L. Speijer, ‘Europese luchtvaartverordening: consumentenbescherming op niveau?’,
TvC 2007, p. 188 en C.C
. van Dam, ‘Liever de lucht in; Europese rechten van luchtreizigers bij vertraging, annulering en vervoersweigering op grond van EG-Verordening 261/2004’,
VR 2009, p. 72
.
[17] HvJ EG 10 juli 2008, nr. C-173/07, NJ 2009, 39, S&S 2009, 2,
r.o
. 40.
[18] M. Lamberz, ‘Probleme der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 bei mehreren Flugabschnitten’, ReiseRecht aktuell 2009, p. 62-65.
[19] AG Wedding 15 februari 2010, 18 C 180/09, ReiseRecht aktuell 2010, p. 182. Kritisch hierover A. Staudinger, ‘Internationale Zuständigkeit und Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 bei Zwischenlandungen. Zugleich Rezension zu AG Wedding, Urt. v. 15.2.2010 – 18 C 180/09’, ReiseRecht aktuell 2010, p. 154-160.
[20] Zie K. Besenbruch-Petronia, ‘Compensatie voor vliegtuigpassagiers nader bezien’, TVR 2010, p. 143.
[21] H.G. Bollweg, ‘Die Kundenrechte des Flug-, Bahn- und Busverkehrs im Vergleich’, ReiseRecht aktuell 2010, p. 113.
[22] Europees Parlement B-Serie, Vragenuur, zevende parlementaire termijn, nr. 0552 van 2010.
[23] Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Stb. 2000, 134).
[24] A.J. Vaandrager, Overzicht openbaarvervoerconcessies in Nederland , uitgave 2011, Den Haag: KNV 2011.
[25] Aldus art. 44 e.v. Wet personenvervoer 2000.
[26] M. Maartens, ‘Van loze beloftes naar harde garanties’, OV Magazine 2009-2, p. 16-17.
[27] M. Maartens, ‘Van loze beloftes naar harde garanties’, OV Magazine 2009-2, p. 16-17.
[28]
Art. 17 lid 3
van de Verordening spoorwegpassagiers.
[29] E-mail klantenservice Syntus 27 mei 2011.
[30] GVU in Utrecht is in deze geen pure stadsvervoerder, nu GVU een 100% dochter van Connexxion is.
[31] H. Lindemann, ‘Neue Fahrgastrechte im Eisenbahnverkehr’, TranspR 2011, p. 12.
[32] H. Lindemann, ‘Neue Fahrgastrechte im Eisenbahnverkehr’, TranspR 2011, p. 12-13.
[33] Per 11 december 2011 de door EBS geïntroduceerde opvolger van de Qliner-formule in de concessie Waterland.