VR 2011/80, Het wetsvoorstel schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten en de rechtsmachtverdeling bij onrechtmatige daad

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal naar verwachting op niet al te lange termijn een regeling worden opgenomen voor schadevergoeding bij rechtmatige en onrechtmatige (overheids)daad. Het wetsvoorstel daarvoor is ingediend. ^[2] De reden voor de wetgever om tot een regeling te komen is dat codificatie van het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht wenselijk wordt geacht vanwege het steeds toenemende maatschappelijke belang en de vele ontwikkelingen op dit terrein in de jurisprudentie. ^[3] Bovendien wordt de bestaande situatie ten aanzien van de onrechtmatige daad niet bevredigend geacht vanwege de vele sporen die kunnen – en in een aantal gevallen moeten – worden gevolgd om schadevergoeding te verkrijgen, waarbij de verhouding tussen die sporen volgens de toelichting ook niet steeds helder is. ^[4]

Het lijkt derhalve nuttig te bezien hoe het huidige systeem in elkaar steekt, om vervolgens te bezien of het wetsvoorstel daarin verandering brengt en welke problemen door het voorstel worden opgelost.

In de huidige situatie zijn er de nodige wegen om schadevergoeding ten gevolge van onrechtmatige besluiten te verkrijgen, achtereenvolgens een procedure bij de burgerlijke rechter en verschillende procedures bij de bestuursrechter, te weten op grond van art. 8:73 Awb en op grond van een zuiver of onzuiver schadebesluit. ^[5] De burger kan kiezen tussen deze verschillende wegen, die elkaar niet uitsluiten. Daardoor kan er gedurende de procedure worden veranderd van procedure. ^[6] Dat wordt als ingewikkeld ervaren. Het schadevergoedingsrecht bij onrechtmatige overheidsdaad wordt dan ook als een van de meest ingewikkelde rechtsterreinen gezien. ^[7] De situatie wordt bovendien gecompliceerd doordat, alvorens over schadevergoeding kan worden geoordeeld, moet vaststaan dat het schadeveroorzakende besluit onrechtmatig is. De burgerlijke rechter – en overigens ook de bestuursrechter indien hij oordeelt over een zuiver schadebesluit – neemt in dat verband tot uitgangspunt dat een besluit onrechtmatig is als het is vernietigd door de bestuursrechter of indien het op rechtmatigheidsgronden door een bestuursorgaan is ingetrokken (of de onrechtmatigheid van het besluit op andere wijze is erkend). Indien een besluit niet is vernietigd of ingetrokken na bezwaar of beroep, dan wel wanneer niet (tijdig) bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, wordt uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit. ^[8] Dit brengt mee dat in het algemeen twee procedures moeten worden gevoerd: een bij de bestuursrechter om de onrechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit te laten vaststellen en een bij de bestuursrechter of de burgerlijke rechter om schadevergoeding te verkrijgen. ^[9]

Bovendien is met name bij de toepassing van art. 8:73 Awb – dat de bestuursrechter de mogelijkheid geeft om op verzoek van een burger schadevergoeding toe te kennen bij de vernietiging van een besluit − een probleem dat veelal niet in de procedure over het schadeveroorzakende besluit al over een schadevergoedingsvordering kan worden beslist. ^[10] Na vernietiging van het schadeveroorzakende besluit zal immers van het door het bestuursorgaan nieuw te nemen besluit afhangen of er (daarmee in causaal verband staande) schade is geleden. Bovendien ontstaan complicaties als hoger beroep wordt ingesteld tegen het schadeveroorzakende besluit en de schadeprocedure op de voet van art. 8:73 Awb nog bij de rechtbank loopt. Het ligt dan weinig voor de hand die behandeling voort te zetten. ^[11]

Verder wordt in de bestuursrechtelijke procedure veelal niet het primaire (schadeveroorzakende) besluit vernietigd, maar de beslissing op bezwaar. Indien dat aan de orde is, hangt de beantwoording van de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is af van de besluitvorming die na de vernietiging van de beslissing op bezwaar plaatsvindt. De burgerlijke rechter dient immers in beginsel van de rechtmatigheid van het besluit uit te gaan zolang het niet is vernietigd of ingetrokken. ^[12] Eerst wanneer uit de uitspraak van de bestuursrechter blijkt welk gebrek aan het primaire besluit kleeft, of de nieuwe beslissing op bezwaar inhoudt dat het bezwaar gegrond is − omdat het primaire besluit in strijd met het recht is uitgevaardigd en het primaire besluit geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken en voor zover nodig door een nieuw besluit wordt vervangen −, staat de onrechtmatigheid van het primaire besluit vast. ^[13] In dergelijke gevallen komt de schade die het (ingetrokken) primaire besluit heeft veroorzaakt in beginsel voor vergoeding in aanmerking. ^[14]

Deze problemen bij de toepassing van art. 8:73 Awb hebben mede ten grondslag gelegen aan de ontwikkeling van het zuivere schadebesluit. Ook dat is echter geen ongecompliceerde figuur nu lang niet altijd duidelijk is wanneer sprake is van een zuiver schadebesluit. ^[15] Verder leidt deze figuur alleen tot appellabele besluiten indien de schadeoorzaak ook appellabel is. Dat heeft het opknippen van rechtsverhoudingen tot gevolg omdat bij complexe schadeoorzaken – deels bestaande uit appellabele schadeoorzaken en deels uit niet appellabele schadeoorzaken – zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter kunnen worden geadieerd voor verschillende onderdelen van de complexe schadeoorzaak. ^[16] Voorts lijkt de toetsing zoals die bij de bestuursrechter plaatsvindt in het kader van het besluitmodel minder geschikt voor het beoordelen van schadevergoedingsverzoeken. ^[17] Ten slotte wordt als bezwaar van het zuivere schadebesluit gezien dat eerst een besluit moet worden uitgelokt en bezwaar moet worden gemaakt alvorens de bestuursrechter kan worden benaderd. Dat wordt gezien als lastig, tijdrovend en voor het bestuursorgaan onnodig kostbaar. ^[18]

Bovendien wordt de huidige rechtsmachtverdeling gecompliceerd door het leerstuk van de formele rechtskracht. ^[19] De regel van de formele rechtskracht is van toepassing indien tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan. De burgerlijke rechter gaat er dan − zo deze rechtsgang niet is gebruikt − van uit dat dit besluit zowel wat haar wijze van totstandkomen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. ^[20] De aan de regel van de formele rechtskracht verbonden bezwaren kunnen door bijkomende omstandigheden echter zo klemmend worden dat hierop, gezien de bijzonderheden van het geval, een uitzondering moet worden gemaakt. Dat kan aan de orde zijn wanneer het aan de overheid is toe te rekenen dat een burger geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht van beroep op de bestuursrechter, omdat hij niet wist en ook niet behoefde te weten dat hij dit kon. ^[21]

Het wetsvoorstel bestaat, voor zover relevant voor schadevergoeding, uit de volgende in de Awb op te nemen bepalingen: , , , en . Deze staan vermeld in "Wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten" op pagina 216 en 217 van dit nummer.

Ten aanzien van de onrechtmatige daad bevat het wetsvoorstel in een nieuwe titel 8.4 Awb (Schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten) vooral procedurele regels over de vraag op welke wijze en bij welke rechter schadevergoeding kan worden verkregen. ^[22] Er vallen in dit gedeelte van het ontwerp derhalve weinig inhoudelijke normen aan te treffen. ^[23] In de Awb zal een nieuwe titel 8.4 worden opgenomen – de Awb − voor het verkrijgen van schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten. De regeling heeft overigens blijkens art. 8:88 Awb een enigszins ruimere strekking. Deze ziet niet alleen op schade veroorzaakt door onrechtmatige (voor bezwaar en beroep vatbare) besluiten, ^[24] maar ook op schade veroorzaakt door daarbij behorende voorbereidingshandelingen voor zover het besluit zelf onrechtmatig is. ^[25] Deze uitbreiding ligt voor de hand, omdat wordt aangenomen dat bij het besluit behorende − onzelfstandige ^[26] – voorbereidingshandelingen in het bezwaar en beroep tegen het onrechtmatige besluit kunnen worden meegenomen en daarmee door de formele rechtskracht van die besluiten worden gedekt. In het verlengde daarvan ligt het in de rede de regeling over schadevergoeding ook op dergelijke handelingen te betrekken. Feitelijk handelen op grond van een besluit (bijvoorbeeld ter uitvoering daarvan) valt er niet onder. ^[27] Wel heeft de regeling blijkens art. 8:88 Awb betrekking op schade veroorzaakt door niet tijdig beslissen. ^[28]

De wetgever geeft in de toelichting aan de ondoorzichtige rechtsmachtverdeling op het terrein van de onrechtmatige besluiten en de andere in art. 8:88 Awb genoemde schadeoorzaken te willen verbeteren door het invoeren van de hiervoor besproken verzoekschriftprocedure. Het is de vraag of dat op deze wijze lukt. In feite worden voor claims boven de € 25.000,− de zuivere schadebesluiten afgeschaft en heeft de burgerlijke rechter – anders dan nu − geen competentie meer in schadezaken ten gevolge van in art. 8:88 Awb genoemde oorzaken voor zover die onder de rechtsmacht van de Centrale Raad of van de belastingrechter vallen.

Er lijkt derhalve vooral sprake te zijn van een herverkaveling van rechtsmacht zonder dat de fundamentele problemen worden opgelost. Dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van het leerstuk van de formele rechtskracht van het schadeveroorzakende besluit. ^[43] Zoals verder al werd uiteengezet, wordt in het bestuursrecht veelal niet het primaire (schadeveroorzakende) besluit vernietigd, maar de beslissing op bezwaar. Dat maakt het verkrijgen van schadevergoeding gecompliceerd. Veelal valt op het moment van vernietiging van een besluit dan ook nog niet vast te stellen of dit schade heeft veroorzaakt. Dit brengt mee dat van de in art. 8:73 Awb geboden mogelijkheid in de praktijk weinig gebruik wordt gemaakt. Daaraan verandert het ontwerp echter niets, omdat deze complicatie bij het verkrijgen van schadevergoeding niet wordt opgelost. ^[44] Gelet op het vorenstaande is daarom de vraag of Awb vaker zal worden toegepast. Dit artikel vervult immers een vergelijkbare functie als art. 8:73 Awb.

De vraag is dan ook of het voorstel niet vooral nieuwe problemen oproept zonder dat de oude ondoorzichtigheid fundamenteel wordt opgelost. Wel biedt het voorstel enige stroomlijning van procedures in die zin dat er minder procedures tegelijkertijd kunnen worden gevoerd om vergoeding te krijgen van dezelfde schade.