VR 2011/81, Nieuw overheidsaansprakelijkheidsrecht

De nieuwe competentieverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter is op veel kritiek gestuit. Vanuit bestuursrechte(r)lijke hoek is het een goede polderoplossing genoemd, maar wel een oplossing die een slot zet op de toekomst van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. ^[16] Het bestuursrecht is een relatief jonge tak van sport is die zich verder moet ontwikkelen, met als einddoel dat de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over al het (besluitgerelateerde) overheidshandelen, inclusief de overheidsaansprakelijkheid. Indien nu een belangrijk deel van het overheidsaansprakelijkheidsrecht wordt overgelaten c.q. wordt teruggegeven aan de burgerlijke rechter, dan is de kans klein dat die bevoegdheid de komende jaren weer terugvalt aan de bestuursrechter. Daarmee wordt een rem gezet op de ontwikkeling van het bestuursrecht tot volwaardig en volwassen rechtsgebied.

Vanuit civiele hoek is de vraag gesteld of het wel verstandig is de Centrale Raad van Beroep (CRvB) tot (een) hoogste schadevergoedingsrechter te bombarderen. Zonder institutionele rechtseenheidsvoorziening is de kans op uiteenlopende rechtspraak over de kernbegrippen van het (overheids)aansprakelijkheidsrecht immers niet denkbeeldig. Datzelfde risico is bij de Hoge Raad, belastingkamer, veel kleiner, zo wordt betoogd, omdat de raadsheren van die kamer grotendeels civielrechtelijk zijn geschoold en zij bovendien kunnen terugvallen op de wijsheid van hun collega’s in de civiele kamer. De suggestie is gedaan om de wet zo te wijzigen dat van uitspraken van de CRvB als (hoogste) schadevergoedingsrechter, waarbij toepassing wordt gegeven aan de kernbegrippen van het (overheids)aansprakelijkheidsrecht (o.a. causaliteit, eigen schuld, toerekening, relativiteit), cassatieberoep kan worden ingesteld. Die suggestie is zo vreemd nog niet als wordt bedacht dat van uitspraken van de CRvB reeds cassatieberoep kan worden ingesteld, voor zover toepassing wordt gegeven aan begrippen die belastingrecht en sociaal zekerheidsrecht gemeen hebben. ^[17]

Hoe moet deze kritiek worden gewaardeerd? Als lid van de studiegroep verantwoordelijk voor het voorstel van wet past mij terughoudendheid. Er is gezocht naar een oplossing voor de geconstateerde problemen binnen het systeem van de Awb, met het besluit als centraal begrip, en binnen het stelsel van rechtsbescherming met meerdere hoogste (bestuurs)rechters en zonder institutionele rechtseenheidsvoorziening. De studiegroep is zich er terdege van bewust dat met het voorstel niet het ultieme eindresultaat is bereikt. Toch wordt er winst geboekt. De introductie van de verzoekschriftenprocedure is nieuw en een uitdaging voor het bestuurs(proces)recht. Dat geldt ook voor de bevoegdheid om onrechtmatig feitelijk handelen te beoordelen. Verder zal de praktijk met de gekozen constructie zijn verlost van veel competentievragen en gekrakeel rondom de connexiteitseisen. Dat niet alle competentieproblemen zullen zijn verdwenen en dat nieuwe vragen zullen ontstaan rondom de verdeling van rechtsmacht tussen de beide rechters, is een gegeven zolang de bevoegdheid terzake van schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten over die rechters wordt verdeeld. Nederland is er echter (nog) niet aan toe de (besluitgerelateerde) overheidsaansprakelijkheid integraal en exclusief aan de bestuursrechter op te dragen.

De Algemene wet bestuursrecht ziet niet op strafvorderlijk optreden van de overheid. Op grond van artikel 1:6 Awb zijn de en van deze wet niet van toepassing op o.a. de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen. Dat geldt ook voor beslissingen over schadevergoeding. Het wetsvoorstel wijzigt dit niet. Voor schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen in de strafrechtelijke of strafvorderlijke sfeer moet derhalve een beroep worden gedaan op de strafrechter ^[18] en/of de burgerlijke rechter. Ook tegen privaatrechtelijke handelingen van de overheid kan niet worden opgekomen bij de bestuursrechter. ^[19] Is de schade beweerdelijk veroorzaakt door of vanwege de overheid in een privaatrechtelijke rechtsverhouding (o.a. koop, huur, pacht) dan is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd daarover te oordelen. Ook dat wijzigt door de voorgestelde wettelijke regeling niet.

Wat betreft het bestuursrecht is de bestuursrechter thans bevoegd te oordelen over besluiten, voor zover niet van bezwaar en beroep uitgezonderd. Daarnaast is de bestuursrechter op enkele specifieke terreinen bevoegd te oordelen over feitelijk handelen, zoals in het ambtenarenrecht. ^[20] De bestuursrechter is bevoegd te oordelen over schadevergoeding indien en voor zover de schade beweerdelijk is veroorzaakt door een voor beroep vatbaar besluit of handeling. Op dit punt brengt de wettelijke regeling wel enkele wijzigingen.

Op grond van het voorgestelde artikel 8:88, eerste lid, Awb wordt de bestuursrechter bevoegd te oordelen over schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van (a) een onrechtmatig besluit, (b) een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit, (c) het niet tijdig nemen van een besluit, of (d) een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig of een dienstplichtig militair als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet dienstplicht als zodanig, hun nagelaten betrekkingen of hun rechthebbenden belanghebbende zijn. Het tweede lid van artikel 8:88 Awb regelt dat het eerste lid niet van toepassing is indien het besluit van beroep op de bestuursrechter is uitgezonderd. Hier is door de wetgever toepassing gegeven aan het beginsel van procedurele connexiteit.

De onderdelen a, c en d zijn een neerslag van het geldende recht. De bestuursrechter is en blijft besluitrechter. Zijn bevoegdheid, ook als het om schadevergoeding gaat, is met name gerelateerd aan het besluitbegrip, of aan het nalaten (tijdig) een besluit te nemen. Dat wil niet zeggen dat de bestuursrechter bevoegd is schade veroorzaakt door alle Awb-besluiten te beoordelen.

De wetgever heeft immers sommige besluiten van Awb-beroep uitgezonderd. Indien die (in de artikelen 8:2 tot en met 8:5 Awb van beroep uitgezonderde) besluiten schade hebben veroorzaakt, dan ontbreekt de procedurele connexiteit en is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd daarover te oordelen. Dat was zo en blijft zo. Te denken valt aan schade door een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (artikel 8:2 Awb) en schade veroorzaakt door besluiten die staan vermeld op de negatieve lijst van artikel 8:5 Awb (o.a. besluiten genomen op grond van de Onteigeningswet).

Nieuw is dat de wettelijke regeling de bestuursrechter bevoegd maakt te oordelen over schade als gevolg van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Dit wordt wel ‘de proeftuin’ genoemd. Hoewel het besluit als centraal begrip in de Awb (nog) niet wordt losgelaten, wordt de bestuursrechter hier bevoegd gemaakt te oordelen over de schadelijke gevolgen van een specifieke categorie feitelijk handelen, te weten onrechtmatig feitelijk handelen ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Terwijl tegen deze categorie handelingen geen separaat vernietigingsberoep kan worden ingesteld, worden die handelingen wel betrokken bij een verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van een onrechtmatig besluit. Deze beperkte uitbreiding van de rechtsmacht van de bestuursrechter valt te begrijpen indien men zich realiseert dat de bestuursrechter feitelijk handelen ter voorbereiding van een besluit toch al betrekt bij zijn oordeel over de onrechtmatigheid van dat besluit zelf; doorgaans gaat dat over de boeg van de zorgvuldigheid (artikel 3:2 Awb). De proeftuin is beperkt van omvang. De regeling in het wetsvoorstel is niet van toepassing op onrechtmatige handelingen ter voorbereiding van een rechtmatig besluit, op rechtmatig feitelijk handelen ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit en op zichzelf staande onrechtmatige feitelijke handelingen. Indien door die categorieën van feitelijk handelen schade is veroorzaakt, is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd een daarop gebaseerde claim te beoordelen.

Een aantal ‘eigenaardigheden’ uit de rechtspraak blijven onder de voorgestelde regeling bestaan. Die hangen samen met het feit dat de regeling niets wijzigt aan het besluitbegrip en de opdracht aan de bestuursrechter besluiten op rechtmatigheid te toetsen. Wil men schade veroorzaakt door een besluit vergoed kunnen krijgen, dan zal doorgaans eerst de weg van het vernietigingsberoep bij de bestuursrechter moeten worden bewandeld. Het wetsvoorstel verandert niets aan het feit dat een besluit dat niet, niet tijdig of zonder succes is aangevochten, formele rechtskracht krijgt en door de burgerlijke rechter voor rechtmatig moet worden gehouden. In de situatie dat schade wordt veroorzaakt door een voor beroep vatbaar besluit, terwijl de bestuursrechter niet (langer) bevoegd is te oordelen over schade veroorzaakt door dat besluit, zoals bijvoorbeeld bij een claim van € 30.000,- als gevolg van een onrechtmatig besluit tot weigering van een bouwvergunning, zal het noodzakelijk blijven twee keer te procederen. Eerst het vernietigingsberoep bij de bestuursrechter en daarna de schadeactie bij de burgerlijke rechter. Dit is alleen dan niet nodig als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van een besluit in of buiten rechte erkent, door intrekking of wijziging van het aangevochten besluit door het bestuursorgaan op rechtmatigheidsgronden, dan wel als die onrechtmatigheid anderszins komt vast te staan, bijvoorbeeld door een vernietiging in administratief beroep (artikel 7:25 Awb).

Het wetsvoorstel kent in ook één materieelrechtelijke bepaling, te weten Awb. Daarin is geregeld dat artikel 310 van Boek 3 BW van overeenkomstige toepassing is op Awb-verzoeken om schadevergoeding. Met deze regeling wordt aangesloten bij de regeling voor verjaring in het burgerlijk recht. Daarbij is acht geslagen op de voorhanden rechtspraak over verjaring in het kader van de besluitaansprakelijkheid. De verjaringstermijn vangt niet eerder aan dan de dag na die waarop (a) de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden, of (b) het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. Schlössels heeft er op gewezen dat met deze bepaling niet alle situaties zijn afgedekt. ^[21] Buiten de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter en de erkenning van onrechtmatigheid ^[22] door het bestuursorgaan zijn er immers andere situaties waaruit de onrechtmatigheid van een besluit kan blijken. Te denken valt aan de herroeping (wijziging of intrekking) van een eerder genomen besluit, wegens strijd met het recht, in het kader van de bezwaarschriftenprocedure. Daarnaast kan worden gedacht aan de vernietiging in administratief beroep (artikel 7:25 Awb).

In tegenstelling tot de voorgestelde titel 8.4 Awb kent ook bepalingen van materiële aard. Awb is het kernartikel van over nadeelcompensatie. Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. De reikwijdte van het artikel is beperkt tot schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen in het kader van de publieke taakuitoefening. Schade als gevolg van on rechtmatig handelen valt hier dus niet onder, evenmin als schade door privaatrechtelijk optreden van de overheid (o.a. koop, huur, pacht), strafvorderlijk optreden, en onverplichte compensatie (zoals tegemoetkoming na overvloedige regenval). Onder het artikel vallen ook niet maatregelen waarbij een onevenredige verdeling van de last door het bestuursorgaan is bedoeld, zoals een belastingaanslag of een boete.

Uit de rechtspraak volgt dat alleen recht op nadeelcompensatie bestaat als de schade onevenredig hoog is; de schade moet het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico te boven gaan. Dit wordt de abnormale last genoemd. Verder moet het gaan om een beperkte groep burgers of bedrijven die door de overheidsmaatregel ten opzichte van anderen (de referentiegroep) onevenredig zwaar worden getroffen; dit wordt de speciale last genoemd. ^[23] In het kernartikel hebben zowel de abnormale last als de speciale last hun plek gekregen.

Uit de toelichting op het artikel blijkt dat de wetgever heeft gekozen voor het égalité-beginsel, ook bekend als het gelijkheidsbeginsel voor de publieke lasten (‘égalité devant les charges publiques’) als de belangrijkste grondslag voor nadeelcompensatie. ^[24] Niet uitgesloten wordt echter dat ook andere beginselen (mede) als grondslag voor aansprakelijkheid kunnen dienen. Daarbij wordt gewezen op het evenredigheids- en het rechtszekerheidsbeginsel. Ook artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM heeft uitgewezen in de praktijk een bruikbaar handvat te zijn voor égalité-claims. ^[25]

Hoewel de burgerlijke rechter in de rechtspraak het égalité-beginsel heeft erkend ^[26], was schending van dit beginsel onvoldoende om te dienen als grondslag voor aansprakelijkheid. Vanwege het gesloten stelsel van verbintenissen in het BW (artikelen 6:1 en 6:95 BW) moet de burgerlijke rechter tot nu toe op zoek naar een tot schadevergoeding verplichtende onrechtmatige daad (artikel 6:162 BW). Via verschillende constructies is beredeneerd dat het door een bestuursorgaan nemen van een op zichzelf rechtmatige overheidsmaatregel, zonder daarbij de benadeelden te compenseren voor de door die maatregel veroorzaakte onevenredige schade, jegens de getroffenen als onrechtmatig moet worden aangemerkt. De door de burgerlijke rechter geconstrueerde onrechtmatige daad is dan vervolgens de grondslag voor de schadevergoedingsverplichting en niet de schending van het égalité-beginsel. Het gevolg van de codificatie van het égalité-beginsel in de Awb is dat schending van dit beginsel, en dus handelen in strijd met Awb, leidt tot een verbintenis uit de wet strekkend tot schadevergoeding (artikel 6:1 BW). Begrijp ik het goed, dan zal de burgerlijke rechter zich na inwerkingtreding van het wetsvoorstel dus niet meer in bochten hoeven te wringen om te komen tot een verplichting tot schadevergoeding in geval van onevenredige schade bij op zichzelf rechtmatig overheidshandelen. Bij op zichzelf rechtmatige wetgeving, beleidsregels, strafvorderlijk optreden, besluiten die niet voor beroep vatbaar zijn, feitelijke overheidshandelingen et cetera, welk handelen onevenredige schade bij een kleine groep gedupeerden tot gevolg heeft, kan voortaan ook de burgerlijke rechter zijn toevlucht nemen tot schending van het in Awb verankerde égalité-beginsel als grondslag voor aansprakelijkheid en schadevergoedingsplicht. Omdat de bepalingen van BW niet van overeenkomstige toepassing zijn in het bestuursrecht, heeft de Awb-wetgever overigens voorzien in een aantal bepalingen van materieelrechtelijke aard. Daarnaast zijn enkele hoofdregels uit de rechtspraak van de bestuursrechter over nadeelcompensatie gecodificeerd.

Risicoaanvaarding . Op grond van , Awb blijft schade in elk geval voor rekening van de aanvrager indien hij het risico van het ontstaan van schade heeft aanvaard. Dit is een vorm van eigen schuld en bekend onder de noemer (actieve en passieve) risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding is sprake als een verzoeker zelf handelingen verricht, bijvoorbeeld investeringen doet, op een moment waarop hij de voor hem ongunstige overheidsmaatregel had kunnen voorzien. Dit speelt bijvoorbeeld bij de ondernemers die hebben gekocht of gehuurd langs het Noord-Zuidtracé in Amsterdam, na het moment waarop duidelijkheid bestond over de loop van het tracé en over het doorgaan van het project. ^[27] Van passieve risicoaanvaarding is sprake als de benadeelde ervan heeft afgezien mogelijkheden te realiseren toen dat nog kon, terwijl hij kon voorzien dat latere overheidsmaatregelen aan die mogelijkheden in de weg zouden kunnen komen te staan. Denk hierbij aan het niet gebruiken van bouwmogelijkheden uit een bestemmingsplan, terwijl bekend is dat de gemeente die mogelijkheden wil wegbestemmen ten behoeve van natuurontwikkeling.

Schadebeperkingsplicht en eigen schuld . Op grond van komt niet voor vergoeding in aanmerking schade die de aanvrager om nadeelcompensatie had kunnen beperken door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen, die tot voorkoming of vermindering van de schade hadden kunnen leiden. Daarnaast wordt niet vergoed de schade die anderszins het gevolg is van een omstandigheid die aan de aanvrager kan worden toegerekend (artikel 4:126, lid 2b). De vergelijking met de leerstukken schadebeperking en eigen schuld uit het burgerlijk recht (artikel 6:101 BW) dringen zich op. Het ligt voor de hand dat de bestuursrechter bij de invulling van het leerstuk ‘eigen schuld’ aansluiting zal zoeken bij het burgerlijk recht, zoals met betrekking tot de causale verdeling en de billijkheidscorrectie. Net zoals in het burgerlijk recht geldt dat de redelijke kosten van maatregelen genomen ter voorkoming of beperking van schade voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, mits aan enkele voorwaarden is voldaan ( , aanhef en onder a, Awb; vgl. artikel 6:96, lid 2a, BW).

Subsidiariteitsvereiste . De overheid is niet gehouden nadeelcompensatie te vergoeden als de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd ( ). Hiervan kan sprake zijn als de schade al is of kan worden vergoed door aankoop, onteigening, of door een vergoeding in natura, zoals bijvoorbeeld het plaatsen van geluidsschermen. Verder gaat een recht op vergoeding op grond van een specifieke wettelijke regeling (denk aan planschadevergoeding) voor het algemene recht op nadeelcompensatie.

Voordeelverrekening . Indien de schadeveroorzakende gebeurtenis tevens voordeel voor de benadeelde heeft opgeleverd, wordt dit bij de vaststelling van de te vergoeden schade in aanmerking genomen ( ). We herkennen hier de voordeelverrekening van artikel 6:100 BW.

Vergoeding in natura . Het bestuursorgaan kan een vergoeding toekennen in andere vorm dan betaling van een geldsom ( ). Ook in het burgerlijk recht is schadevergoeding in geld de hoofdregel, maar kan de rechter op vordering van de benadeelde schadevergoeding in natura toekennen (artikel 6:103 BW). Te denken valt hier het aanbod voor een alternatieve bedrijfslocatie, het aanleggen van een parallelweg, herstel van een vervallen bouwmogelijkheid of het aanbrengen van geluidswerende voorzieningen.

Overige kostenposten . Indien nadeelcompensatie wordt toegekend, komen op grond van Awb een aantal andere schadeposten ook voor vergoeding in aanmerking, te weten a. redelijke kosten ter voorkoming of beperking van schade, b. redelijke kosten ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere deskundige bijstand bij de vaststelling van de schade (vgl. art. 6:96, lid 2b, BW), c. het betaalde recht voor het in behandeling nemen van de aanvraag, en d. de wettelijke rente over de toegekende vergoeding, vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag, of indien de schade op een later tijdstip ontstaat, vanaf dat tijdstip (vgl. de artikelen 6:119 en 6:120 BW).

Verjaring . Het bestuursorgaan kan de aanvraag afwijzen als op het tijdstip van de aanvraag vijf jaren zijn verstreken na aanvang van de dag waarop de benadeelde bekend is geworden zowel met de schade als met het voor de schadeveroorzakende gebeurtenis verantwoordelijke bestuursorgaan, en in ieder geval na verloop van twintig jaren nadat de schade is veroorzaakt ( ). Hier is meer uitdrukkelijk aansluiting gezocht bij artikel 3:310 BW dan bij Awb, dat hiervoor ter sprake kwam. Dat is te begrijpen omdat deze bepaling ook toepassing moet vinden bij schade veroorzaakt door andere handelingen dan besluiten. Het valt op dat verjaring niet als verplichte weigeringsgrond moet worden gehanteerd, maar zo is geconstrueerd dat het bestuursorgaan verjaring als weigeringsgrond kan - dus: mag - hanteren. Het bestuursorgaan mag er kennelijk ook voor kiezen de benadeelde verjaring niet tegen te werpen.

Normaal maatschappelijk risico . Anders dan bij schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsdaad bestaat bij nadeelcompensatie geen recht op volledige schadevergoeding. Alleen de onevenredige schade komt voor vergoeding in aanmerking, dat wil zeggen dat deel van de schade dat het normaal maatschappelijk risico te boven gaat. Dit leidt er in de praktijk toe dat het bestuursorgaan een bepaald deel van de schade voor rekening van de benadeelde laat. Dit geschiedt door het hanteren van een vergoedingsdrempel (alleen schade boven een bepaald bedrag of een bepaald percentage van de omzet wordt vergoed). Ook wordt wel gewerkt met kortingen, waarbij de schade wordt vergoed onder toepassing van een korting van de top. De kortingen variëren van 2 tot wel 50%. Het normaal maatschappelijk risico is in het wetsvoorstel niet uitgewerkt. Aangezien het égalité-beginsel niet alleen een toetsingsnorm is voor de rechter, maar eerst en vooral ook een instructienorm aan het bestuursorgaan, betekent dit dat het in eerste instantie aan het bestuursorgaan is om invulling te geven aan het normaal maatschappelijk risico. Dat zal doorgaans gebeuren bij het voorbereiden en nemen van besluiten op aanvragen om nadeelcompensatie. Bij bezwaar en beroep tegen een voor beroep vatbaar nadeelcompensatiebesluit is het aan de bestuursrechter om de gehanteerde drempels en kortingen te toetsen op redelijkheid. Uiteindelijk is het de (bestuurs)rechter die bepaalt of de uitkomst in overeenstemming is met het égalité-beginsel. De bestuursrechter pleegt de beleidsmatige keuze van het bestuursorgaan over invulling van het normaal maatschappelijk risico echter marginaal, dat wil zeggen terughoudend, te toetsen. ^[28]

De burgerlijke rechter kent die terughoudendheid tot nu toe niet, hetgeen mogelijk valt te verklaren uit het feit dat de aansprakelijkheid wordt geconstrueerd via de onrechtmatige daad. Indien de burgerlijke rechter de vergoedingsplicht rechtstreeks gaat baseren op schending van het égalité-beginsel, zal ook de burgerlijke rechter rekening moeten houden met het aan het égalité-beginsel inherente normaal maatschappelijk risico. Rechtspraak van de burgerlijke rechter over de invulling van het normaal maatschappelijk risico in nadeelcompensatiekwesties is schaars. Het Gerechtshof Leeuwarden was niet bereid een zaak door te verwijzen naar de schadestaatprocedure, gelet op de ‘hogere drempel’ bij schadevergoeding gebaseerd op het beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’. ^[29] De Rechtbank Utrecht kwam in de nadien beroemd geworden zaak van horecaondernemer Asha tegen de gemeente Amersfoort tot het oordeel dat 15% van het totaal geleden nadeel als maatschappelijk risico voor rekening van Asha behoorde te blijven en dat 85% van dat nadeel voor vergoeding in aanmerking kwam. ^[30] Een normaal maatschappelijk risico van 15% als drempel wordt in het bestuursrecht veel gehanteerd en door de bestuursrechter gerespecteerd. ^[31] Het gaat dan om 15% van de omzet van het bedrijf op jaarbasis. In de literatuur wordt betoogd dat een dergelijke drempel leidt tot onbillijke uitkomsten, met name als meerdere jaren achtereen nadeel wordt geleden. ^[32] De meest recente inzichten leiden tot het hanteren van een combi-stelsel, met zowel een drempel als bodem en een korting van de top. Zo wordt bij nadeelcompensatie voor ondernemers in de Utrechtsestraat in Amsterdam een drempelwaarde gehanteerd van 5% van de omzet op jaarbasis. Schade die daar onder blijft, komt niet voor vergoeding in aanmerking. Van de schade die boven de drempelwaarde uitstijgt, wordt 70% vergoed, hetgeen betekent dat daarop een korting van 30% wordt toegepast. ^[33] Naar verluidt zullen meer bestuursorganen via combi-stelsels invulling gaan geven aan het normaal maatschappelijk risico. Er zijn nog geen rechterlijke uitspraken over de aanvaardbaarheid van dergelijke stelsels. Afgewacht moet worden of de burgerlijke rechter dezelfde mate van terughoudendheid aan de dag zal leggen als de bestuursrechter pleegt te doen bij zijn oordeel over het normaal maatschappelijk risico.