Alcoholslot exit. Lessen voor nieuwe en ook oude gevallen?

Tom Barkhuysen en Michiel van Emmerik
Door de uitspraken van begin maart 2015 van twee van de hoogste rechters is de veel bekritiseerde oplegging van het zogenaamde alcoholslotprogramma (asp) van de baan. De auteurs juichen deze uitspraken toe vanuit de gedachte dat het een fatsoenlijke overheid past om een zodanig sanctiestelsel te ontwikkelen dat dit leidt tot evenredige bestraffing in het individuele geval. Met andere woorden: er moet ruimte blijven voor maatwerk in het individuele geval, de wetgever kan niet van tevoren de sanctieoplegging volledig dichttimmeren en de op te leggen straf voor alle gevallen vastleggen.
De auteurs plaatsen vraagtekens bij het in beide uitspraken neergelegde overgangsrecht, dat erop neerkomt dat onherroepelijke uitspraken niet kunnen worden herzien. Het komt de auteurs onredelijk voor dat personen die in het verleden het asp hebben opgelegd gekregen in het geheel niet profiteren van deze gewijzigde jurisprudentie.
Voor zover het gaat om besluiten die in rechte onaantastbaar zijn, zijn er verschillende juridische opties. In de eerste plaats is denkbaar dat betrokkenen naar aanleiding van afwijzende uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak in hun zaken nog een klacht kunnen indienen bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), waarbij het betoog zou kunnen luiden dat in de andere zaken ‘straffen’ zijn opgelegd die onevenredig zijn (in strijd met art. 6 EVRM en art. 1 Eerste Protocol EVRM) en dat er geen objectieve rechtvaardiging bestaat deze verschillende gevallen ongelijk te behandelen (art. 14 EVRM of anders het Twaalfde Protocol (zelfstandig discriminatieverbod)).
In de tweede plaats zou het CBR gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 4:6 Awb op verzoek van de betrokkenen besluiten te herzien vanwege nieuw gebleken feiten en omstandigheden. Deze optie biedt ook mogelijkheden voor personen die niet tot en met de Afdeling hebben geprocedeerd, omdat zij daarin geen heil zagen gelet op haar vaste, afwijzende jurisprudentie.
In zijn arrest merkt de Hoge Raad op dat noch de (mogelijke) oplegging van het asp en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving noch het daarover in dit arrest gegeven oordeel kan worden aangemerkt als een voor herziening van de strafrechtelijke veroordeling vereist (nieuw) ‘gegeven’ als bedoeld in artikel 457 lid 1 Sv. Ook hier geldt dat mogelijk een klacht bij het EHRM kan worden ingediend. Weliswaar doet daar zich het probleem voor dat het verbod van ne bis in idem wordt beschermd in artikel 4 van het niet door Nederland geratificeerde Zevende Protocol, maar ook hier zou een beroep kunnen worden gedaan op de artikelen 6 en 1 Eerste Protocol EVRM vanwege onevenredige bestraffing.
Hoe het ook zij, het is het meest passend dat de overheid orde op zaken stelt en de reeds gestrafte overtreders die onevenredig zijn getroffen, ook laat ‘profiteren’ van de gewijzigde jurisprudentie, zo vinden de auteurs. De snelste en meest efficiënte wijze om dit te bewerkstelligen lijkt te zijn de herziening op verzoek van betrokkenen van opgelegde asp-maatregelen door het CBR, waartoe het kabinet het CBR zou kunnen aansporen. Deze mogelijkheid zou ook moeten worden geboden aan personen die niet hebben geprocedeerd tegen het opleggen van de maatregel. Die herziening moet er dan toe leiden dat het asp van tafel gaat in zaken waarin het ook tot een strafrechtelijke sanctie is gekomen. Is er geen sprake van een strafrechtelijke sanctie, dan moet een asp-maatregel die in het concrete geval onevenredig uitpakt, worden herzien. Eventuele nadere schadeclaims van betrokkenen zullen via het daarvoor geldende traject (bestuursrechter of civiele rechter) moeten worden afgehandeld. Een dergelijke herzieningsoperatie kan de overheid het nodige kosten, maar dat is geen reden om er vanaf te zien. Het is immers de overheid die fouten heeft gemaakt. Het is aan de wetgever om voor toekomstige gevallen een nieuw asp-stelsel te ontwerpen met voldoende oog voor differentiatie en evenredige bestraffing in concreto. In zijn algemeenheid geldt dat de wetgever bij het ontwerpen van nieuwe sanctiestelsels, dan wel bij het verscherpen van bestaande stelsels oog moet blijven houden voor differentiatie en evenredigheid in concreto. Ook een screening van bestaande wet- en regelgeving is in dat licht gewenst.