De inningspraktijk bij verkeersboetes, rijp voor verandering: is de rechtsbescherming voldoende gewaarborgd?

Mr. dr. J.W. van der Hulst
Sinds 1990 worden eenvoudige verkeersovertredingen afgedaan krachtens de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). Bij deze bestuurlijke afdoening wordt een geconstateerde verkeersovertreding afgedaan met een verkeersboete. Wordt de boete niet tijdig betaald, dan wordt het bedrag van de verkeersboete van rechtswege verhoogd. Daarna mag de officier van justitie verhaal nemen op goederen, inkomsten en vermogen van de betrokkene en daarna mogen dwangmiddelen worden ingezet om de betrokkene tot betaling van de sanctie te brengen. Daarbij is de gijzeling, waarvoor de kantonrechter machtiging moet verlenen, het meest ingrijpende dwangmiddel, omdat de betrokkene in hechtenis wordt gehouden totdat hij de opgelegde boete betaalt. De auteur bespreekt de inrichting van de Wahv en de wijze waarop daaraan uitvoering wordt gegeven. Hij gaat in op de vraag of de rechtsbescherming, met name in het geval van gijzeling, voldoende is gewaarborgd.
Gijzeling mag slechts worden toegepast na een daartoe verkregen machtiging van de kantonrechter op vordering van de officier van justitie bij het arrondissementsparket Noord-Nederland. Tegen de verleende machtiging staat geen hoger beroep open en de voorgenomen gijzeling kan enkel aan de civiele rechter worden voorgelegd. Gijzeling ontslaat de betrokkene niet van zijn verplichting tot volledige betaling van de verkeersboetes. Gijzeling is geen vervangende sanctie, zoals bijvoorbeeld vervangende hechtenis. Is ook na de gijzeling niet betaald, dan kan in beginsel opnieuw gijzeling worden gevorderd.
In de praktijk lijkt het een automatisme dat gijzeling standaard wordt gevorderd indien verkeersboetes onbetaald blijven, en de voorgaande inspanningen niet tot betaling van de geldboetes hebben geleid, ook in het geval van betalingsonmacht van de betrokkene. Doorgaans ontbreekt een inhoudelijke toelichting van de officier van justitie over de financiële situatie van de betrokkene. Behoort de kantonrechter hier zelf onderzoek naar te doen? Dat is lastig, omdat de betrokkene vaak niet verschijnt bij de behandeling van de vordering tot gijzeling. Bovendien zou de officier van justitie de rechter moeten voorzien van informatie over de individuele omstandigheden van de betrokkene en zijn financiële situatie. De kantonrechter moet het dan zelf maar uitzoeken. De verdeling van de bewijslast wordt hier uit het oog verloren.
Deze gang van zaken is diverse keren gehekeld door kantonrechters. De kernoverweging is dat de doelstelling van gijzeling betekent dat er sprake moet zijn van een reële verwachting dat de betrokkene in staat is de boete te betalen, terwijl bij betalingsonmacht dit doel niet zal worden bereikt. Bij betalingsonmacht ligt het volgens diverse kantonrechters veeleer voor de hand de verkeersboetes (gedeeltelijk) kwijt te schelden en/of een betalingsregeling af te spreken.
Ook de nationale ombudsman is kritisch over de mogelijkheid gijzeling te vorderen. Hij pleit voor maatwerk in gevallen waarin een gestandaardiseerde inning van verkeersboetes niet voldoet. De ombudsman vindt dat het uitgangspunt moet zijn dat gijzeling slechts wordt ingezet bij betalingsonwil. Daartoe zou het Openbaar Ministerie grondig onderzoek moeten verrichten om duidelijkheid te krijgen of er sprake is van betalingsonwil of betalingsonmacht. Bovendien moet een vordering tot gijzeling deugdelijk te worden gemotiveerd. Inmiddels is wel voorzien in een betalingsregeling om de boete in termijnen te betalen.
De auteur concludeert dat de inningspraktijk van verkeersboetes een beeld laat zien van een overheid die zich hardvochtig opstelt jegens betrokkenen die hun verkeersboetes niet (op tijd) betalen en dat de rechtsbescherming in het gedrang komt. De balans tussen efficiënte handhaving en een redelijke rechtsbescherming van de betrokken burger lijkt daarmee te veel doorgeslagen ten koste van de rechtsbescherming. En dat is een pijnlijke constatering, omdat de wetgever bij invoering van de Wahv ook de deugdelijke rechtsbescherming tot doel stelde. Ook de recente ervaringen met het alcoholslotprogramma (ASP) maken duidelijk dat bestuurlijke handhaving in het verkeerssanctierecht niet zonder meer leidt tot een passend niveau van rechtsbescherming. De uitvoeringspraktijk van dit programma bleek (te) rigide en de rechtsbescherming had (te) weinig inhoud, zodat het daarmee een product van het spook van de sanctiestaat leek.
In de inningspraktijk van verkeersboetes, vooral als deze uitmondt in een vordering tot gijzeling van de betrokkene, lijkt, net als bij de uitvoeringspraktijk van het ASP, eveneens sprake te zijn van een (te) rigide grondhouding van de inningsinstanties.
De Wahv-inning is als een bestuurlijke afdoening ingericht. Het gevolg hiervan is dat deze afdoening moet voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waar het standaard vorderen van gijzeling bij onbetaalde verkeersboetes lastig mee valt te rijmen. Deze beginselen verplichten inningsinstanties tot een afgewogen en controleerbaar beleid dat ten grondslag moet liggen aan de inning van verkeersboetes in een concreet geval. Helaas blijkt dit in de dagelijkse inningspraktijk niet of nauwelijks voor te komen.
Het lijkt onvermijdelijk over te stappen op een andere wijze van inning van verkeersboetes. Al vroeg in het inningstraject zou daartoe door het CJIB gesignaleerd kunnen worden dat er bij betrokkene sprake is van betalingsonmacht. Deze informatie kan worden doorgegeven aan de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) die centraal toezicht houdt op de inning van verkeersboetes en de kwaliteit van de (onderbouwing van de) vorderingen tot gijzeling. Tevens wordt gekeken naar de meest effectieve aanpak, waarbij het uitgangspunt moet zijn dat de betrokkene die wel kan, maar niet wil betalen, een vordering tot gijzeling tegemoet kan zien. Er moet worden gekeken naar alternatieven, zoals betaling in termijnen en wellicht een gedeeltelijke kwijtschelding in gevallen waarin de betrokkene vanwege een grote schuldenlast ook op langere tijd onmachtig zal zijn om de verkeersboetes te kunnen betalen. Deze kwijtschelding zou ook betrekking kunnen hebben op de verhogingen, de administratiekosten en de kosten van verhaal, zodat enkel het kale bedrag van de boetes overblijft. Wordt dan toch gijzeling gevorderd, dan zou het Openbaar Ministerie moeten bewijzen dat alternatieve wijzen van inning zijn uitgeprobeerd dan wel uitgesloten en dat er goede redenen zijn voor toepassing van dit dwangmiddel. Dit laatste lijkt ondenkbaar indien sprake is van een betrokkene die wegens financieel onvermogen de verkeersboete(s) niet kan betalen en bij wie op korte termijn niet is te verwachten dat deze situatie verandert.