Meer aandacht nodig voor rechtsbescherming burger bij bestuurlijke boetes

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in een ongevraagd advies van 13 juli 2015 aan de regering aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming van burgers bij bestuurlijke boetes.
De Afdeling advisering constateert dat de wetgever steeds vaker kiest voor het instrument van de bestuurlijke boete in plaats van een wet via het strafrecht te handhaven. Oorspronkelijk werden bestuurlijke boetes alleen gebruikt voor lichte, veelvoorkomende overtredingen, maar steeds vaker worden bestuurlijke boetes ook opgelegd bij zware en complexe overtredingen. Ook worden vaker hoge boetes opgelegd bij relatief lichte overtredingen. Tegelijkertijd heeft het strafrecht ook niet stilgestaan. De officier van justitie kan met een strafbeschikking ook straffen opleggen buiten de rechter om. Deze ontwikkelingen hebben bijgedragen aan het ontstaan van een handhavingsstelsel waarin de rechtsbescherming van de burger onderbelicht is geraakt bij de keuzes van de wetgever voor een bepaald sanctiestelsel en de hoogte van bestraffende sancties.
Naar het oordeel van de Afdeling advisering is het noodzakelijk dat opnieuw naar het niveau van de wettelijk geregelde rechtsbescherming bij bestraffende sancties wordt gekeken. Daarbij is het wenselijk het strafrecht en het bestuursrecht op elkaar af te stemmen met betrekking tot de wettelijk geregelde rechtsbescherming en de rechtspositie van de burger. Wat het bestraffende bestuursrecht betreft zou deze afstemming moeten resulteren in een verzwaring van het rechtsbeschermingsniveau, maar het is aan de wetgever om daarin concrete keuzes te maken. De Afdeling advisering wijst in haar advies op verschillende keuzemogelijkheden. Daarbij heeft naar haar oordeel de optie om de bestuursrechtelijke rechtsbescherming alleen daar te verzwaren waar de noodzaak zich opdringt, de voorkeur. Het betreft de gevallen waarin het niet langer gaat om lichte en eenvoudig vast te stellen overtredingen, maar om zwaardere en minder eenvoudig vast te stellen overtredingen of om overtredingen die zwaar worden beboet, ook al zijn zij eenvoudiger vast te stellen en minder zwaar.
De benodigde afstemming zal er niet toe leiden dat het strafrecht en het bestraffende bestuursrecht bij de handhaving volledig inwisselbaar worden. De Afdeling advisering is van oordeel dat zich ook op het gebied van ordeningswetgeving (zoals verkeers- en subsidieregels) overtredingen voordoen die zich niet lenen voor de buitengerechtelijke afdoening en die daarom rechtstreeks aan de strafrechter moeten worden voorgelegd.
De Afdeling advisering is onafhankelijk adviseur van de regering over wetgeving en bestuur. De regering is wettelijk verplicht over alle wetsvoorstellen en voorstellen voor Algemene Maatregelen van Bestuur advies te vragen aan de Afdeling advisering. Maar zij heeft ook de mogelijkheid om de regering ongevraagd te adviseren als zij dit nodig acht. De Afdeling advisering maakt van deze bevoegdheid niet vaak gebruik. Zij heeft sinds 1980 slechts twee keer eerder een dergelijk 'spontaan advies' uitgebracht.