Van schikking naar strafbeschikking?: een eerste balans

Frank van Tulder, Ronald Meijer en Sandra Kalidien
Op 1 februari 2008 is de Wet OM-afdoening ingegaan. De daarbij ingevoerde ‘strafbeschikking’ is bedoeld om de transactie als vorm van buitengerechtelijke afdoening van strafzaken grotendeels te gaan vervangen. Dit met als doel de doelmatigheid van de afdoening van strafzaken te vergroten. Met de OM-strafbeschikking zou het beroep op de rechter verminderen en zou het voor het OM geen extra werk opleveren. De nieuwe regeling is geleidelijk ingevoerd.
Inmiddels, een aantal jaren verder, is het mogelijk om een eerste balans op te maken. De vraagstelling van dit artikel luidt: wat zeggen de beschikbare gegevens over de feitelijke gang van zaken over de mate waarin de strafbeschikking de transactie heeft vervangen en de doelmatigheid van de strafrechtspleging heeft vergroot? Zijn de verwachtingen die de wetgever hierbij had uitgekomen? Naast de OM-strafbeschikking komt ook de politiestrafbeschikking aan de orde.
De strafbeschikking heeft het aantal transacties sterk teruggedrongen en in aantal duidelijk ‘overvleugeld’. Maar het totale aantal zaken waarin een transactie wordt aangeboden of een strafbeschikking wordt opgelegd, is gedaald. Dit geldt zeker in absolute zin, maar dat is, gezien de algemene daling van de geregistreerde criminaliteit en het aantal door politie en OM te behandelen strafzaken, ook niet zo verwonderlijk. Het geldt echter ook in relatieve zin, d.w.z. als aandeel binnen het totaal van door de politie afgehandelde overtredings- en misdrijfzaken en de door het OM behandelde misdrijfzaken. De transactie is in deze gevallen dus blijkbaar veelal vervangen door de strafbeschikking, maar gedeeltelijk ook door andere afdoeningswijzen. Het beeld is anders bij de door het OM behandelde overtredingszaken; daarbij is het aandeel van afdoeningen via transactie of strafbeschikking sterk toegenomen en mede daardoor het aantal dagvaardingen sterk afgenomen.
Ten aanzien van de vraag of het opleggen van een strafbeschikking effectiever is dan de aanbieding van een transactie wordt opgemerkt dat de cijfers erop wijzen dat in 2012 de executie van de strafbeschikking succesvoller was dan de transactie enige jaren daarvoor. In recente jaren is dit niet meer het geval. Het geregistreerde percentage voldane transacties en strafbeschikkingen ligt in 2015 met 50 à 60% lager dan dat van de transacties in 2008, toen de strafbeschikking werd ingevoerd. Bij OM-strafbeschikkingen ligt dit percentage fors lager dan in 2008, nl. 65% in 2008 en 51% in 2015. Niet alleen het aandeel van verzetten tegen strafbeschikkingen stijgt (in 2015 23% bij overtredingen en 15% bij misdrijven), maar ook het aandeel van de gevallen waarin niet aan de strafbeschikking wordt voldaan zonder verzet aan te tekenen (in 2015 op 51% bij overtredingen en 33% bij misdrijven).
Bij verzetszaken legt de rechter in circa 70% van de gevallen een straf of maatregel op. Bij zaken als gevolg van (om andere redenen) niet voldane OM-strafbeschikkingen is dit percentage hoger, maar dit percentage daalt. In 2015 bedraagt het, zowel bij overtredingen als bij misdrijven, circa 80%. Dat betekent, van de andere kant bekeken, dat de rechter in door hem beoordeelde verzetszaken circa 25% van de OM-strafbeschikkingen volledig verwerpt, terwijl dit in gevallen van anderszins niet voldane strafbeschikkingen in 15% van de zaken het geval is.
Ook als de rechter het ‘schuldig’ uitspreekt, kan de straf anders uitvallen dan in de eerdere strafbeschikking. Deze door de rechter opgelegde straffen liggen gemiddeld op minder dan de helft van de in de strafbeschikking opgelegde straf. Dit geldt ook voor voorwaardelijk opgelegde straffen.
Bij dagvaardingszaken – zaken waarbij de verdachte niet aan de strafbeschikking heeft voldaan en ook geen verzet heeft aangetekend – wordt een deel van de onvoorwaardelijke straffen opgelegd bij strafbeschikking omgezet in voorwaardelijke straffen. In die zin rendeert het – zonder verzet aan te tekenen – niet meewerken aan de executie van de strafbeschikking dus blijkbaar voor de bestrafte.
Voorts is gebleken is dat het aantal strafbeschikkingen het aantal transacties heeft overvleugeld. Ook is gebleken dat het relatieve aandeel van deze vormen van buitengerechtelijke behandeling van strafzaken door het OM is afgenomen. Bij door het OM behandelde overtredingszaken is het aandeel daarentegen toegenomen. De executie van strafbeschikkingen is in de laatste jaren niet succesvoller dan die van de vroegere transacties. Het succes van de executie is afgenomen, nu blijkt dat verzet tegen een strafbeschikking of het anderszins niet voldoen daaraan wordt gehonoreerd.
Op basis van deze uitkomsten kan worden geconcludeerd dat de invoering van de strafbeschikking bij misdrijfzaken eerder tot een vermeerdering dan tot een vermindering van zaken voor de rechter heeft geleid. Bij overtredingen is het beeld minder duidelijk.
De problemen bij de executie van de strafbeschikking kunnen niet los worden gezien van de kritische noten over de juridische kwaliteit en de praktijk van het opleggen van de strafbeschikking in een in 2015 verschenen rapport van de PG van de Hoge Raad. In reactie daarop heeft het OM een aantal maatregelen genomen om de geconstateerde gebreken in kwaliteit en praktijk te herstellen. Maatregelen als een kwalitatief betere dossieropbouw in zaken van veel voorkomende criminaliteit, betere informatievoorziening aan de verdachte (en het slachtoffer), betere schuldvastlegging in het dossier en, voorafgaand aan een afdoening met directe betaling, bijstand door een advocaat. Voorts kijkt het OM intensiever naar de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd. De verwachting is dat dergelijke aanpassingen de bewerkelijkheid van het opleggen van een strafbeschikking voor het OM zullen verhogen. Daarnaast is het denkbaar dat verbetering van de kwaliteit van de oplegging van de strafbeschikking tot een meer doelmatige executie ervan zal leiden.
De auteurs concluderen dat de strafbeschikking, in ieder geval bij misdrijfzaken, niet heeft bijgedragen aan de door de wetgever beoogde vermindering van het beroep op de rechter. En, als de strafbeschikking voor het OM meer werk oplevert en voor de rechter niet minder dan de vroegere transactie, dan lijkt verhoging van de doelmatigheid van de (buitengerechtelijke) afdoening van strafzaken, zoals door de wetgever beoogd, voorlopig nog niet bereikt.