pag. 214 VR 1993, Van paddestoel tot paddetrek

Artikel

Verkeersrecht 1993-7-8

VRA 1993, p. 214

1993-07-01

Mr C.J.G. Bleichrodt

Van paddestoel tot paddetrek

De verkeerswetgeving en de belangen van het milieu^[1]

VRA 1993, p. 214

Mr C.J.G. Bleichrodt

Inleiding

De laatste decennia is het besef gegroeid dat het - gemotoriseerde - wegverkeer een negatieve invloed heeft op het leefmilieu. Daarop berust de gedachte dat verkeersregulering niet alleen zou moeten kunnen plaatsvinden met het oog op de bevordering van de klassieke verkeersbelangen, maar ook ter voorkoming of beperking van overlast bijvoorbeeld in de vorm van geluidshinder of stank, dan wel ter bescherming van de flora en fauna in natuurgebieden.

Misschien dat 'de Bond die de wegwijzers plaatst', al in een vroeg stadium bedoeld heeft zich deze laatste belangen aan te trekken door het plaatsen van de z.g. paddestoelen in natuurgebieden. Dat soort wegwijzers kan een automobilist immers alleen raadplegen door te stoppen en uit te stappen (tenzij hij de beschikking heeft over een toneelkijker of een soortgelijk instrument), zodat de plaatsing ervan zou kunnen worden uitgelegd als een aanwijzing dat autoverkeer daar, hoewel niet verboden, niet gewenst is.

De erkenning van milieubelangen in de Wegenverkeerswet (WVW) heeft in elk geval langer op zich laten wachten, en wel tot 1 november 1991 toen de Wet van 25 mei 1989 Stb. 225 - verder te noemen: de wet - in werking trad. Daarbij werd onder meer art. 2 van de WVW gewijzigd. Dat artikel bepaalt thans dat de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels inzake het verkeer op de weg niet alleen kunnen strekken tot het behartigen van de z.g. klassieke verkeersbelangen^[2] maar ook tot:

het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden (art. 2, lid 3), dan wel

het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik (art. 2, lid 4 WVW).

In het verleden hebben lagere overheden wel getracht milieubelangen te behartigen door b.v. gemotoriseerd verkeer op bepaalde tijden en plaatsen te weren of door het deelnemen daaraan afhankelijk te stellen van een vergunning. De gemeente Schiermonnikoog heeft dat laatste bijvoorbeeld nagestreefd door middel van een bepaling in de APV, doch tevergeefs^[3] , waarna de wetgever met een noodwet te hulp schoot^[4] . Een ander voorbeeld was een bepaling in de 'verordening verkeersbeperking ter bescherming van de natuur' van de provincie Gelderland, die voorzag in de mogelijkheid om - b.v. gedurende de zgn. paddetrek - bepaalde wegen of weggedeelten af te sluiten voor het gemotoriseerde verkeer^[5] .

De vraag was telkens of dergelijke lagere regelingen niet in strijd kwamen met (het stelsel van) de Wegenverkeerswet en de daarop gebaseerde AMvB's en op grond daarvan onverbindend waren.

Thans, na de inwerkingtreding van bovengenoemde wet is de situatie veranderd in die zin dat de rol van de gemeentelijke en provinciale wetgever op dit terrein praktisch uitgespeeld is. Daar staat echter tegenover dat provincie en gemeente nu een ander instrumentarium ter beschikking staat, te weten de mogelijkheid om - als beheerder van een weg - (mede) met het oog op de belangen van het milieu de verkeersmaatregelen te nemen die thans zijn opgenomen in de bijlage I van het RVV 1990. Voor we op die verandering nader ingaan is het echter goed eerst aandacht te besteden aan het systeem van de verkeerswetgeving en terug te keren naar de periode voorafgaande aan 1991.

Het systeem van de WVW 1935

2.1

Gedragsregel en verkeersmaatregel

De WVW 1935 bepaalde dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels konden worden gesteld nopens het verkeer op de wegen. Die nadere regels waren aanvankelijk uitsluitend opgenomen in het WVR, later in het RVV 1966, het WVR en nog enkele andere regelingen.

Het RVV 1966 bevatte gedragsregels - b.v. de regel 'rechts gaat voor' - die in beginsel altijd en overal golden. In beginsel, want in het geval een verkeermaatregel was genomen - b.v. het plaatsen van een verkeersbord - kon op een bepaalde weg een afwijkend regime van kracht zijn; zo had b.v. de aanwijzing van een weg als voorrangsweg tot gevolg dat de genoemde voorrangsregel daar niet gold. De plaatsing van verkeerstekens berust op een verkeersbesluit. Tot het nemen van zo'n verkeersbesluit is in het algemeen de wegbeheerder bevoegd, dus ten aanzien van rijkswegen de minister van Verkeer en Waterstaat, ten aanzien van provinciale wegen de provincie etc. Tegen een besluit tot plaatsing of verwijdering van een verkeersteken staat beroep open op de Kroon.

2.2

De verkeersmaatregel voor 1991

De heersende opvatting was dat tot de inwerkingtreding van de wet nadere regels bij AMvB en verkeersmaatregelen uitsluitend konden worden gegeven, respectievelijk genomen met het oog op de klassieke verkeersbelangen, kort gezegd de verkeersveiligheid, de vrijheid van het verkeer en de instandhouding van de weg. Uit de wetsgeschiedenis van de WVW 1935 kon niet worden afgeleid dat de wetgever mede het oog had op andere belangen^[6] . De Kroon toetste in beroep verkeersmaatregelen dan ook aan het 'algemeen verkeersbelang'^[7] . Zoals we zullen zien is het de vraag of de HR van hetzelfde uitgangspunt uitging.

Vellinga heeft een andere opvatting en achtte de wijziging van art. 2 WVW overbodig^[8] . Remmelink neemt in zijn conclusie voor NJ 1979, 38 (Alkmaar) vermoedelijk een tussenstandpunt in. Hij is van oordeel dat de WVW zoals die toen gold, niet slechts strekte tot bescherming van het verkeer op de weg doch mede 'tot bescherming van hen, die door dat wegverkeer rechtstreeks in lijf of goed kunnen worden getroffen, waarbij onder lijfsbescherming men ook bescherming tegen acute storingen van de perceptieve zintuigen moet verstaan als gevolg van door het wegverkeer verwekte stank of lawaai'. Hij wijst o.m. op bord 106 bijlage II RVV (aanduiding hospitaal) en op het verbod aan bestuurders van motorvoertuigen onnodig geluid te veroorzaken (art. 98 RVV 1966). Hij was dan ook van oordeel dat in de desbetreffende zaak de gemeente Alkmaar, die in het belang van de nachtrust van omwonenden gedurende de nachtelijke uren vrachtverkeer op bepaalde wegen wilde weren en zulks - tevergeefs - had nagestreefd door een verbodsbepaling op te nemen in de APV, dat doel wel had kunnen bereiken via de RVV regeling, dus door een verkeersmaatregel te nemen. In zijn visie had de WVW dus een ruimere strekking dan de bescherming van de eigenlijke verkeersbelangen, maar viel daar - zie ik het goed - in elk geval niet onder de bescherming van de flora en fauna in natuurgebieden of de bescherming van het stads- of dorpsgezicht.

Overigens kan m.i. aan een bepaling als art. 98 RVV 1966 die strekte tot wering van geluidshinder geen argument worden ontleend tegen de beperkte opvatting van art. 2 WVW (oud). Genoemd doel kan immers met de verkeersveiligheid in verband worden gebracht: het verkeer is zo hectisch en de deelnemer daaraan moet al op zo veel letten dat hij niet door lawaaimakers behoort te worden opgeschrikt en zijn zintuigen niet onnodig moeten worden belast^[9] .

2.3

De WVW 1935 en de verordeningen van provincie en gemeente

2.3.1

De bepalingen van de WVW

Art. 5 WVW bepaalde dat provinciale staten bevoegd waren regelen op het terrein van het verkeer vast te stellen 'voorzoveel betreft punten, waaromtrent in de WVW of in den in art. 2 bedoelde algemene maatregel van bestuur niet is voorzien'. Art. 6 bevatte een bepaling van overeenkomstige strekking ten aanzien van de gemeentelijke verordeningen, zij het dat deze ook niet mochten treden in hetgeen bij provinciale verordening geregeld was^[10] . De wetgever beoogde met de WVW, die in 1935 het Staatsblad bereikte doch eerst in 1951 in werking trad, onder meer een grotere eenheid te brengen in de verkeersregulering^[11] . Die uniformering gaat ten koste van de ruimte die op dit terrein voor provincie en gemeente overblijft. Aldus werd een ontwikkeling voortgezet die al in de eerste decennia van de eeuw was begonnen: naarmate de centrale wetgever meer regelde, nam het belang van provinciale en gemeentelijke regelgeving af. Bedoeld streven is begrijpelijk; het moderne wegverkeer heeft behoefte aan uniforme regelgeving en kenbaarheid daarvan^[12] .

De wetgever verwachtte dat de art. 5 en 6 WVW aan dat streven geen afbreuk zouden doen, omdat 'alle voorschriften van enige betekenis (…) vervat zijn in de in art. 2 bedoelde AMvB' (toen het WVR) zodat 'door provinciën en gemeenten dan nog slechts voorschriften (kunnen) worden gegeven, welke voor de weggebruikers ter plaatse onbekend, praktisch welhaast zonder betekenis zijn'^[13] . Juist is dat in kwantitatieve zin de plaatselijke verordeningen op verkeersgebied onder het regiem van de WVW niet veel meer te betekenen hadden. Verder stond in de gevallen waarin ze waren vastgesteld de verbindendheid ervan meermalen ter discussie. Maar juist daardoor bleven ze ook de aandacht trekken.

2.3.2

De aanvullende verordeningsbevoegdheid

Ten aanzien van de gemeentelijke verordeningen, om ons daar verder toe te beperken, bepaalt art. 168 Gemeentewet dat aan hem (de gemeenteraad) behoort het maken van de verordeningen, die in het belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid worden vereischt en van andere, betreffende de huishouding van de gemeente. In het geval de rijkswetgever zich een bepaalde materie heeft aangetrokken rijst de vraag of de gemeente nog verordeningen op dat terrein mag maken. Men neemt aan dat die bevoegdheid in beginsel bestaat wanneer de gemeente haar verordening met het oog op de behartiging van een ander belang - b.v. het belang van de (lokale) openbare orde - heeft vastgesteld, tenzij uit doel of strekking van de wet blijkt dat de wetgever van aanvullende regelgeving niet heeft willen weten. Het komt er in die visie dus in de eerste plaats op aan welk motief aan de verordening ten grondslag ligt^[14] .

Hoewel blijkens de wetsgeschiedenis van de WVW met name de regering de verordeningen van lagere overheden niet welgezind was, werd erkend dat soms de behoefte zou kunnen bestaan aan aanvullende plaatselijke voorschriften. Daarom werd in de art. 5 en 6 WVW over 'punten' gesproken in plaats van over 'onderwerp'; 'punt' is bedoeld als een begrip met een nauwere omgrenzing. Zou de term 'onderwerp' zijn gebruikt dan zou, naar men meende, voor aanvullende regels van provincie en gemeente in het geheel geen plaats zijn^[15] . Hieruit kan worden afgeleid dat aan het 'motief' van de lagere regeling geen beslissende betekenis werd toegekend. Als de wetgever op het standpunt zou hebben gestaan dat de aanwezigheid van een 'ander motief' voldoende legitimatie oplevert voor regelgeving door lagere overheden, was het immers niet nodig geweest om zich het hoofd te breken over de vraag of in de art. 5 en 6 WVW de term 'punten' de voorkeur verdiende boven het begrip 'onderwerp'.

In de rechtspraak van de HR in verkeerszaken speelde de motieftheorie als zodanig dan ook geen rol^[16] . Beslissend daarin is of de verordening betrekking heeft op het normale verkeer op de wegen c.q. daarin te diep ingrijpt; in dat geval is zij onverbindend. Zie b.v. de zaak Hendrik Ido Ambacht^[17] . Niet snel werd aangenomen dat de regeling van de WVW c.a. op een bepaald terrein niet uitputtend was en dus ruimte liet voor nadere regelgeving.

In dit verband is het goed de reeds ter sprake gekomen Alkmaarse zaak nog eens te bezien. De desbetreffende bepaling van de APV had betrekking op het normale verkeer op de weg. Het motief voor die regeling was echter kennelijk het bevorderen van de nachtrust van omwonenden. De rechtbank had de verdachte ontslagen van alle rechtsvervolging. Die beslissing was volgens de HR juist, vermoedelijk omdat de APV bepaling onverbindend was nu zij te diep ingreep in het normale verkeer^[18] . Naar verluidt gold tot voor kort in de gemeente Vlaardingen een soortgelijke bepaling als de Alkmaarse, waarbij een verplichte rijroute voor nachtelijk vrachtverkeer door middel van 'fantasieborden' werd aangegeven. Het is m.i. dubieus of die bepaling verbindend was.

De zaak die bekend geworden is als Sneek III is voor zover ik zie met het bovenstaande in overeenstemming^[19] . Art. 101a APV Sneek verbood onder meer zich tussen 20 en 23 uur met een bromfiets met in werking zijnde motor te bevinden op een aantal met name genoemde wegen. De strekking van de bepaling was kennelijk het weren van overlast door jeugdige bromfietsers die daar, genietend van hun status van gemotoriseerd weggebruiker, doelloos rondjes reden etc., zulks tot ergernis van de buurtbewoners. De HR stelt voorop dat 'het duidelijk is dat deze bepalingen niet betreffen het normale verkeer op de wegen zoals dit is geregeld in de WVW en het WVR, doch het misbruiken van de weg door personen die daarbij geen eigen verkeersbelangen kunnen doen gelden'. In het licht daarvan moeten m.i. de volgende overwegingen worden gelezen die inhouden dat o.m. de onderhavige bepaling kennelijk de openbare orde betreft en dat (hoewel in het WVR maatregelen van geslotenverklaring ter behartiging van verkeersbelangen zijn genoemd) hierdoor het geven van andere voorschriften, welke andere belangen dan de verkeersbelangen beogen te beschermen aan de gemeentelijke wetgever niet is ontzegd.

De gecursiveerde passage is m.i. essentieel, zij het dat over de feitelijke juistheid van het uitgangspunt van de HR twijfel mogelijk is; de bepaling was n.l. zo ruim dat zij ook betrekking had op de normale weggebruiker.

De HR trok hier m.i. een ondergrens: gedragingen die - kort gezegd - misbruik van de weg opleveren, vallen buiten het bereik van de WVW en zijn niet aan de regelgevende bevoegdheid van de gemeente onttrokken. Tegen deze achtergrond moet ook de jurisprudentie inzake 'parkeerexcessen' worden bezien^[20] .

Iets anders is of ook provinciale en gemeentelijke verordeningen van de categorieën hieronder in 3.3 sub a en b genoemd - waartoe b.v. behoren de eerder genoemde verordening van Gelderland en die van Alkmaar/Vlaardingen - de toets der kritiek zouden hebben kunnen doorstaan. Het lijkt mij dubieus. De HR is aan die vraag echter voor zover mij bekend onder de gelding van de WVW 1935 niet toegekomen. 'Schiermonnikoog' is gelet op het zeer ingrijpende karakter van de regeling een geval apart.

2.3.3

Parkeerexcessen

Parkeerexcessen konden voorheen worden tegengegaan gelet op art. 32a WVR, dat in 1959 in het WVR is ingevoegd. Die bepaling gaf een limitatieve opsomming van de categorieën van gevallen die bij plaatselijke verordening konden worden geregeld. Art. 85 RVV 1966, dat art. 32a WVR verving, bepaalde daarentegen slechts dat bij plaatselijke verordening regels konden worden gesteld ter bestrijding van parkeerexcessen. Van een omschrijving werd volgens de nota van toelichting afgezien omdat er enerzijds andere vormen van onjuist gebruik van de weg zijn dan in art. 32a WVR waren vermeld en het anderzijds niet wel doenlijk zou zijn een uitputtende opsomming te geven. Aan de rechter werd aldus overgelaten het begrip parkeerexces de juiste omlijning te geven. In 1966, dus voor de inwerkingtreding van het RVV, besliste de Hoge Raad dat een bepaling van de APV van de gemeente Heer welke in zo algemene bewoordingen was gesteld dat zij niet alleen betrekking had op 'parkeerexcessen' maar tevens op het doen of laten stilstaan (…) van andere voertuigen dan personenauto's 'die op normale wijze aan het verkeer deelnemen', zo diep ingreep in het normale verkeer dat zij niet kon worden geacht te betreffen een 'punt' waaromtrent de gemeenteraden ingevolge art. 6 WVW bevoegd zijn regelen te stellen.^[21] Een soortgelijke gedachtengang volgt HR 16-1-1968, NJ 1968, 198 (Enschede), welke zaak ook betrekking had op een overtreding, gepleegd voor de inwerkingtreding van het RVV. De desbetreffende APV bepaling werd echter verbindend geoordeeld.^[22] De redenering van de HR in die zaak parafraseer ik aldus: de bepaling strekt tot het tegengaan van uitzicht belemmerend parkeren en dat is op zichzelf een punt waaromtrent in een hogere regeling als bedoeld in art. 6 WVW niet is voorzien, terwijl de regeling ook niet zo diep ingrijpt in het normale verkeer dat zij (alsnog) niet meer zou kunnen worden aangemerkt als te betreffen een punt waaromtrent de gemeenteraden bevoegd zijn regels te stellen. Verbindend was ook de bepaling van de gemeente Papendrecht die aan de orde was in het op dezelfde dag gewezen arrest (HR 16-1-1968, NJ 1968, 197). Die bepaling richtte zich kennelijk tegen het langer dan nodig is parkeren van omvangrijke voertuigen op bepaalde wegen en weggedeelten waar door dat parkeren de belangen van de welstand in bijzondere mate worden geschaad. Verder ging het om een overtreding begaan na de inwerkingtreding van het RVV. Die laatste omstandigheid verklaart de van de zaak Enschede afwijkende motivering. De HR overwoog dat een wijze van parkeren als waarop de bepaling het oog heeft kan worden aangemerkt als een onjuist gebruik van de weg, vallende onder het begrip parkeerexcessen als bedoeld in art. 85 RVV. Deze formulering vindt men terug in latere arresten^[23] . Het aan de nota van toelichting op het RVV ontleende criterium 'onjuist gebruik van de weg' vertoont m.i. verwantschap met het criterium dat in Sneek III is toegepast.

De functie van art. 32a WVR respectievelijk art. 85 RVV kan als volgt worden gekarakteriseerd. De WVW c.a. weggedacht zou de gemeente op grond van art. 168 Gemeentewet bevoegd zijn tot de regeling van parkeerexcessen. De op de WVW gebaseerde AMvB bevat echter een uitvoerige regeling van het doen stilstaan en parkeren van voertuigen. Dat roept de vraag op of daarnaast nog wel plaats is voor gemeentelijke regelgeving op dat terrein. Bedoelde artikelen van WVR en RVV maakten nu duidelijk dat die vraag bevestigend moest worden beantwoord voor zover het ging om gevallen zoals in art. 32a WVR omschreven, dan wel - onder vigeur van het RVV - om parkeerexcessen (art. 85 RVV 1966).

De Wet van 25 mei 1989, Stb. 225

3.1

Hoofdlijnen van de nieuwe regeling

Zoals opgemerkt is bij de nieuwe wet art. 2 WVW gewijzigd met de bedoeling om bij de verkeersregulering ook de milieubelangen (lid 3) en het belang van een doelmatig energiegebruik (lid 4) te kunnen behartigen, en wel met behulp van het instrumentarium van de WVW, dat wil zeggen door middel van de op de WVW gebaseerde AMvB's en de op grond daarvan te nemen verkeersmaatregelen. Intussen zijn de art. 5 en 6 WVW niet gewijzigd. De MvT (p. 5) merkt op dat tot dan toe vooral bij verordeningen van lagere overheden ter wille van milieubelangen beperkingen aan het verkeer werden opgelegd. Daarvoor in de plaats zouden nu 'normale' door de wegbeheerder te nemen verkeersmaatregelen moeten komen. Dat zou de eenheid van stelsel bevorderen, een doelstelling die, zoals we zagen, ook in 1935 een belangrijke rol speelde. Geboden en verboden worden dan kenbaar gemaakt en wel op een uniforme wijze^[24] . Verder achtte men zo'n systeem gewenst uit een oogpunt van rechtsbescherming: tegen verkeersmaatregelen staat kroonberoep open, tegen de vaststelling van plaatselijke verordeningen niet. Tenslotte zou aldus de - positief beoordeelde - koppeling tussen wegbeheer en verkeersregulering worden versterkt.

Art. II van de wet geeft een overgangsregeling volgens welke - kort gezegd - de desbetreffende bepalingen in verordeningen van lagere overheden van rechtswege zullen ophouden te gelden zodra deze door 'voorschriften of besluiten overeenkomstig de WVW' zijn vervangen en in ieder geval uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van de wet, dus uiterlijk op 1 november 1993.

3.2

Wegbeheer en het nemen van verkeersmaatregelen

De nieuwe wet is op dezelfde datum in werking getreden als het RVV 1990 en het BABW. Het besluit daartoe viel in de loop van de parlementaire behandeling, die bijna tien jaren heeft gevergd. In 1984 was n.l. het rapport van de commissie Geelhoed verschenen^[25] , waarin ook aandacht wordt besteed aan de wegenverkeerswetgeving. De commissie constateerde op dat terrein een grote mate van versnippering, regelverdichting en daarmee samenhangend een tekort in de rechtshandhaving. De vrees bestond dat de nieuwe wet tot een uitbreiding van het aantal verkeerstekens en daardoor tot een vergroting van de problemen zou kunnen leiden. Vandaar dat nadien tegelijkertijd werd gewerkt aan een nieuw, vereenvoudigd, RVV en aan het BABW, welk laatste besluit waarborgen zou moeten bevatten om een onaanvaardbare toename van het aantal verkeersmaatregelen tegen te gaan. Het BABW bracht enkele wijzigingen in de competentie ten aanzien van het nemen van verkeersmaatregelen. Anders dan vroeger zijn nu ook waterschappen bevoegd om verkeersmaatregelen te nemen op wegen die zij beheren, terwijl de bevoegdheid van de gemeenten zich thans ook uitstrekt tot wegen, gelegen buiten de bebouwde kom voor zover deze niet in beheer zijn van het Rijk, de provincie of een waterschap. Voorheen was de provincie ten aanzien van gemeentewegen buiten de bebouwde kom bevoegd^[26] . De accentuering van de positie van de wegbeheerder (ook voor zover aan verkeersregulering overwegingen van milieubeleid ten grondslag liggen) achtte de regering een voordeel. De wegbeheerder kan ook feitelijke maatregelen van infrastructureel karakter nemen (b.v. het aanbrengen van verkeersdrempels, het plaatsen van paaltjes om parkeren onmogelijk te maken etc.) en het beleid op dat punt en dat van de 'juridische' verkeersmaatregelen behoorde op elkaar te worden afgestemd.

Een enkele kanttekening is daarbij op haar plaats. Het nemen van verkeersmaatregelen met het oog op de klassieke verkeersbelangen - waaronder het instandhouden van de weg - behoort tot de 'natuurlijke' taak van de wegbeheerder. Ten aanzien van het (mede) behartigen van milieubelangen, waarvoor vaak verder zal moeten worden gekeken dan de eigen weg breed is, geldt dit niet. Bovendien kan de afstemming van het (milieu)beleid van de verschillende wegbeheerders onderling problemen opleveren, b.v. in het geval het gemeentelijk beheer ten aanzien van bepaalde wegen in strijd komt met dat van de provincie of van andere gemeenten, die wegen in hetzelfde of een aangrenzend gebied beheren. Zoals blijkt uit de nadere memorie van antwoord^[27] en de nota van toelichting BABW verwachtte men veel van het bestuurlijk overleg. Art. 25 BABW schrijft dat overleg voor indien - voorgenomen - verkeersbesluiten ten gevolge zullen hebben dat het verkeer op andere wegen 'rechtstreeks en ingrijpend wordt beïnvloed'. Toegegeven moet worden dat problemen van deze aard vroeger, toen alleen de klassieke verkeersbelangen in het geding waren, ook konden voorkomen. Maar de nieuwe competentieregeling leidt tot meer versnippering, terwijl thans meer belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen.

Bezwaren van deze aard lagen ook ten grondslag aan de motie van Vlijmen/Jorritsma-Lebbink, waarin werd uitgesproken dat in een nieuwe (volledig herziene) Wegenverkeerswet een aanwijzingsbevoegdheid van de provincie naar het model van de Wet ruimtelijke ordening zou moeten worden opgenomen. De motie werd ingetrokken nadat de minister had toegezegd dat een zodanige regeling in de nieuw te ontwerpen WVW zou worden opgenomen^[28] . In het BABW zou een voorlopige regeling worden opgenomen die een soepele overgang naar die nieuwe regeling mogelijk moest maken. Die regeling is te vinden in art. 20 BABW, dat de mogelijkheid opent dat gedeputeerde staten ten aanzien van gemeente- en waterschapswegen buiten de bebouwde kom verkeersbesluiten nemen, indien zulks ter bescherming van de in de leden 2 en 3 van art. 2 WVW genoemde belangen in een bepaald gebied noodzakelijk is. Wel moet eerst een verzoek aan de beheerder worden gericht om zelf het desbetreffende verkeersbesluit te nemen. Omdat gesproken wordt van 'een bepaald gebied' zal het in de eerste plaats wel gaan om de in lid 3 van art. 2 WVW bedoelde belangen. Deze regeling heeft het bezwaar dat twee bestuursorganen in beginsel bevoegd zijn besluiten te nemen ten aanzien van dezelfde weg. Dat bezwaar achtte de regering echter niet onoverkomelijk nu het ging om een tijdelijke regeling.

3.3

De provinciale en gemeentelijke verordening onder het nieuwe regiem

Blijkens de parlementaire geschiedenis is de wetgever zich ervan bewust geweest dat niet alle bepalingen uit provinciale en gemeentelijke verordeningen door verkeersmaatregelen zouden kunnen worden vervangen.

Een globale inventarisatie van de bestaande bepalingen is te vinden in de memorie van antwoord (p. 28). Men onderscheidt:

provinciale verordeningen (in Drenthe, Overijssel en Gelderland) volgens welke - ter bescherming van de natuurgebieden - bepaalde wegen of gedeelten daarvan op bepaalde dagen of uren van de dag voor motorrijtuigen kunnen worden gesloten, alsmede enkele gemeentelijke verordeningen die inrijverboden kennen in het belang van het milieu, de flora en de fauna;

gemeentelijke inrijverboden voor bepaalde categorieën voertuigen gedurende bepaalde (nachtelijke) uren, vastgesteld met het oog op het beperken van geluidshinder;

parkeerexcessenverordeningen die in een groot aantal gemeenten zijn vastgesteld.

De bepalingen van de categorieën a) en b) zullen door verkeersmaatregelen, t.w. inrijverboden, kunnen worden vervangen; daarbij kan voortaan aan die verbodsborden zonale werking worden gegeven, zodat kan worden volstaan met plaatsing daarvan aan de rand van het betrokken gebied^[29] . Probleem blijft dan wel dat in het geval het de bedoeling is niet alleen op bepaalde wegen maar in een bepaald gebied als zodanig motorrijtuigen etc. te weren (categorie a) vermoedelijk toch weer aanvullende APV bepalingen nodig zijn. De WVW blijft immers een wet die regelen stelt 'nopens het verkeer op de wegen', zodat een daarop berustende verkeersmaatregel zich b.v. niet zal richten tot de door een gemeentelijk bos (buiten de wegen) crossende bromfietser. Voor zover bepalingen van verordeningen - het gaat dan om parkeerexcessenverordeningen - niet door verkeersmaatregelen kunnen worden vervangen werd niet gedacht aan opneming van overeenkomstige bepalingen in de centrale verkeerswetgeving (het RVV).

De wetgever meende dat zo nodig een speciale voorziening ten aanzien van verordeningen uit de categorie c) zou moeten worden getroffen, maar niet duidelijk wordt hoe die voorziening er uit zou moeten zien (MvA p. 16 en 29). Bovendien is het de vraag of zo'n voorziening wel nodig is.

Hoofdstuk V van de nota van toelichting BABW gaat er ook vanuit dat in elk geval niet alle bestaande bepalingen door verkeersmaatregelen kunnen worden vervangen. Merkwaardigerwijs wordt daarin echter ook aangevoerd - in afwijking van bovenbedoelde passage uit de memorie van antwoord - dat in overleg met de VNG zal worden bezien of een aantal van deze bepalingen zich leent voor opneming als verkeersregel in het RVV 1990^[30] . De nota van toelichting op het RVV 1990, waarin het reeds genoemde art. 85 RVV 1966 niet is teruggekeerd, houdt daarentegen kortweg in (p. 63): 'Art. 85 RVV 1966 is niet opgenomen omdat de in parkeerexcessen vervatte ver- en geboden door middel van verkeerstekens kunnen worden aangegeven'.

De bedoeling was de wet, RVV 1990 en BABW op elkaar af te stemmen en tegelijkertijd in werking te doen treden. Hier is echter sprake van tegenstrijdige signalen uit de wetsgeschiedenis en de nota's van toelichting. De ontwerpers van het nieuwe RVV en het BABW wijzen naar elkaar en regelen zelf voorshands niets, terwijl in de parlementaire stukken van de wet slechts over 'een voorziening' wordt gesproken.

Heeft het voorgaande consequenties voor de thans bestaande parkeerexcessenverordeningen, gelet op art. II van de wet?

Dat artikel luidt: 'Bepalingen in verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen, in wier onderwerp ingevolge deze wet door de Wegenverkeerswet wordt voorzien, houden van rechtswege op te gelden twee jaar na de inwerkingtreding van deze wet of zoveel eerder als zij door voorschriften of besluiten overeenkomstig de Wegenverkeerswet zijn vervangen'.

Op het eerste gezicht een wonderlijke bepaling. Want waarom zou een gemeentelijke bepaling in wier onderwerp ingevolge de WVW wordt voorzien, in beginsel nog gedurende twee jaren van kracht moeten blijven, en wat is dan de verhouding tussen die bepaling en de voorziening ingevolge de WVW? Tegen de achtergrond van de wetsgeschiedenis zal art. II wel als volgt moeten worden uitgelegd: in het geval de nieuwe wetgeving voorziet in de mogelijkheid om door middel van een verkeersmaatregel de gewenste regulering van het verkeer - ook met het oog op milieubelangen - te bereiken, kan zulks niet meer bij verordening geschieden. Bestaande verordeningen blijven echter uiterlijk gedurende twee jaren van kracht; ze houden eerder op te gelden in het geval en op het moment dat ze binnen die periode door de desbetreffende verkeersmaatregel worden vervangen. Voor de hierboven met a) en b) aangeduide categorieën is de situatie nu duidelijk.

Ten aanzien van de parkeerexcessen bevat de WVW c.a. echter evenmin als voor 1959 enige voorziening. Er zijn b.v. in de bijlage van het RVV 1990 geen speciale borden voor opgenomen. Zoals gezegd brachten voorheen art. 32a WVR en art. 85 RVV 1966 slechts tot uitdrukking dat de daarin bedoelde materie niet mocht worden beschouwd als te liggen binnen de sfeer van hetgeen de WVW c.a. zich hadden aangetrokken. Met andere woorden: die bepalingen hadden de strekking om - voor alle zekerheid - duidelijk te maken dat de wetgever in de WVW c.a. niet het parkeren in al zijn verschijningsvormen had geregeld en daarbij het 'excessief parkeren' bewust ongeregeld had gelaten zodat de gemeente op dat terrein kon optreden.

Uit de - verwarde - geschiedenis van de totstandkoming van de wet, het BABW en het RVV 1990 zoals hiervoor geschetst, en de inhoud van de regeling van het parkeren in het RVV 1990 kan niet worden afgeleid dat deze situatie na de inwerkingtreding van die regelingen is veranderd. Onder deze omstandigheden kan aan het feit dat art. 85 RVV 1966 de dereguleringsstorm die na het rapport Geelhoed is opgestoken niet heeft overleefd, geen beslissende betekenis worden toegekend.

De conclusie is m.i. dat de gemeenten ook thans bevoegd zijn parkeerexcessen bij verordening tegen te gaan nu de WVW c.a. zich de materie niet hebben aangetrokken. Die bevoegdheid was en is gebaseerd op art. 168 Gemeentewet jo 6 Wegenverkeerswet. Vermelding verdient echter dat het departement van Verkeer en Waterstaat zou overwegen in het RVV weer een bepaling op te nemen die vergelijkbaar is met art. 85 RVV, zij het dat deze meer specifiek zou worden toegesneden op die gevallen welke thans in de model APV zijn geregeld en waarin het nemen van een verkeersmaatregel niet goed mogelijk is. Voor zo'n wijziging van het RVV is om aan alle onzekerheid een einde te maken wat te zeggen.

Slotbeschouwing

De wetgever achtte de wet van fundamentele betekenis en dat kan, gelet op de beperkte strekking die de WVW voorheen althans in de ogen van de besluitwetgever en de Kroon als beroepsinstantie had, niet worden bestreden.

Feitelijk is er op het niveau van de centrale regelgeving echter nog niet zoveel veranderd. In het RVV 1990 heb ik geen bepalingen aangetroffen die er kennelijk toe strekken de in art. 2, leden 3 en 4 WVW genoemde belangen te bevorderen. Dat neemt niet weg dat in dat reglement in de toekomst b.v. een bepaling tot beperking van de maximumsnelheid met het oog op het belang van een zuinig energiegebruik zou kunnen worden opgenomen. Ook in het nieuwe voertuigreglement kunnen met betrekking tot de inrichting en uitrusting van voertuigen bepalingen worden opgenomen die speciaal beogen bedoelde belangen te beschermen.

Wat de verkeersmaatregelen betreft, de afd. geschillen van bestuur van de Raad van State houdt bij de beoordeling daarvan in beroep nu ook uitdrukkelijk rekening met hun repercussies op het leefmilieu, ook al dateert het besluit tot het nemen daarvan van voor de inwerkingtreding van de wet^[31] .

Wat betreft de verordeningsbevoegdheid van gemeenten etc. staan we aan het eind van een ontwikkeling. In de loop van de eeuw heeft zij zoals we eerder opmerkten, steeds meer aan betekenis ingeboet. Typerend is dat in het wetsontwerp (22 030) tot vervanging van de Wegenverkeerswet (Wegenverkeerswet 1992) de huidige artikelen 5 en 6 WVW niet meer voorkomen en de verordeningen van provincie of gemeente voor zover ik zie helemaal niet meer worden genoemd. Een belangrijk deel van de tot voor kort in die verordeningen voorkomende bepalingen die strekten tot de bescherming van het leefmilieu, is of zal voor 1 november 1993 worden vervangen door verkeersmaatregelen. Alleen voor wat betreft het tegengaan van parkeerexcessen ligt de situatie anders.

En hoe zit het met de weggebruiker? Zoals we zagen heeft het RVV 1990 op dit punt nog geen veranderingen gebracht. Verder moet hij volgens vaste jurisprudentie van de HR gevolg geven aan een verkeersteken dat een gebod of verbod inhoudt, ook indien het teken onbevoegd zou zijn geplaatst^[32] . Voor hem is dus niet van belang dat ingevolge de wet en het BABW de regeling met betrekking tot de bevoegdheid verkeerstekens te plaatsen is gewijzigd. Hoogstens zal hij op een weg waar voorheen een in een lagere regeling vervat inrijverbod door 'fantasieborden' kenbaar werd gemaakt, nu borden aantreffen uit de bijlage van het RVV. De omstandigheid dat aan de plaatsing van laatstbedoelde borden - anders dan vroeger aan de plaatsing van die fantasieborden - een verkeersbesluit ten grondslag ligt, zal hem echter zeker ontgaan. Dat is trouwens ook in zoverre voor hem niet van belang dat hij in zijn hoedanigheid van weggebruiker evenmin als vroeger als belanghebbende kan worden aangemerkt die tegen zo'n besluit beroep op de Kroon kan instellen.

Voorshands wordt zijn positie door de wet dus niet in die mate beïnvloed, dat hij er veel van merkt. Maar op den duur zullen, als het goed is, milieubelangen een merkbare invloed op de verkeersregulering verwerven.

[1] Met dank aan mr H. Schouten (VNG) die de nodige inside information verstrekte.

[2] In de omschrijving van art. 2 lid 2 WVW (nieuw):

a) het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b) het beschermen van weggebruikers en passagiers;

c) het instandhouden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;

d) het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

[3] HR 23-12-1980, NJ 1981, 171 m.nt ThWvV; VR 1981, 18 m.nt B.

[4] Wet van 14 mei 1981, Stb. 287.

[5] Zie Ktg. Arnhem 13-3-1985, VR 1986, 3 m.nt CJGB.

[6] TK 1933-1934, 484 nr 3 (MvT), p. 1, 2; TK 1933-1934, 80 nr 1, p. 4, 23, 24. Telkens wordt gesproken van een centrale regeling van de verkeersbelangen (b.v. p. 10). Ook bij de mondelinge behandeling en in de Eerste Kamer stond de verkeersveiligheid voorop.

[7] Zie b.v. KB 17-1-1989, AB 1989, 143; KB 17-1-1989, AB 1989, 144; KB 28-4-1989, AB 1989, 301; KB 20-6-1991, AB 1991, 611.

[8] NJB 1981, p. 385 e.v. Dezelfde opvatting als in de tekst: F.J.J. Kroeze, Uitbreiding van de reikwijdte van de Wegenverkeerswet, Verslag verkeerstechnische leergang, ANWB 1978, p. 44 e.v.

[9] Het bord 106 bijlage II RVV 1966 ('Hospitaal'), door Remmelink genoemd, kwam in hoofdstuk III van die bijlage: 'Overige borden die informatie van belang voor de weggebruiker bevatten' (net als b.v. het bord 'benzinepomp' en 'jeugdherberg'). Aan het bestaan van dit soort 'service-borden' kan m.i. geen argument tegen de heersende opvatting worden ontleend.

[10] In 1974 is de formulering van de bepalingen gewijzigd, zonder dat de strekking ervan veranderde.

[11] TK 1933-1934, 484 nr 3 (MvT), p. 2, 3.

[12] Er waren m.n. klachten over keuromanie van gemeenten m.b.t. maximumsnelheden. Vandaar het restrictieve art. 7 WVW.

[13] Wet tot wijziging van de WVW (TK 1948-1949, 800 nr 5, p. 1.

[14] Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 13e druk, p. 650 e.v.; Koopmans, Compendium van het Staatsrecht, 6e druk, p. 200 e.v.; Ter Brake, Het strafrecht van de gemeente, 1986, p. 95 e.v.

[15] EK 1934-1935, 144a, p. 4 (MvA).

[16] Zie ook P-G Langemeijer voor HR 23-6-1964, VR 1965, 22.

[17] HR 14-6-1983, NJ 1984, 729 m.nt 'tH; VR 1984, 128. Zie ook het in noot 2 genoemde arrest.

[18] Helemaal zeker is dat niet; het cassatiemiddel was onvolledig.

[19] HR 21-6-1966, NJ 1966, 416 m.nt WFP.

[20] Zie voor bepalingen inzake parkeerexcessen de model AVP van de VNG 5.1.2 t/m 5.1.8. Hieronder komen vooral voorbeelden ter sprake die ressorteren onder 5.1.7 (grote voertuigen) en 5.1.8 (uitzicht belemmerende voertuigen).

[21] HR 21-6-1966, NJ 1966, 434 (Heer). Zie ook het arrest vermeld in noot 15 en HR 16-12-1975, NJ 1976, 204 (Tietjerksteradeel).

[22] De bepaling verbood het parkeren van omvangrijke voertuigen doch uitsluitend 'voor of naast een bewoond perceel op zodanige wijze dat daardoor het uitzicht vanuit dat perceel voor de bewoners op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan'.

[23] Zie b.v. HR 16-12-1975, NJ 1976, 205 (Velsen).

[24] Geboden en verboden uit APV's plachten wel door 'fantasieborden' te worden aangegeven. Zie Kroeze t.a.p. p. 49 e.v.

[25] Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen. De conclusies t.a.v. de wegenverkeerswetgeving zijn aanvaard. TK 1983-1984, 17 931 nr 9, p. 291 en nr 39 p. 15.

[26] Zie thans art. 20 BABW. In de MvA p. 12 wordt deze verandering aangekondigd.

[27] TK 1986-1987, 16 092, nr 9, p. 27 en 28.

[28] TK 1988-1989, 16 092, nr 19; Handelingen II 1988-1989, 62-5579, 5580.

[29] NvT BABW, p. 11.

[30] NvT BABW, p. 11.

[31] Als voorbeelden noem ik KB 29-10-1992 nr 92.010026 en KB 30-11-1992 nr 92.010994.

[32] Zie b.v. HR 4-12-1984, NJ 1985, 339; VR 1985, 39; HR 10-6-1986, NJ 1987, 42 m.nt 'tH; VR 1986, 141 m.nt V.