pag. 246 VR 1993, De Wet Mulder en de Algemene wet bestuursrecht

De Algemene wet bestuursrecht

Teneinde op het gebied van het bestuursrecht enige uniformiteit in het grote aantal verschillende regels en procedures te scheppen is een wetsvoorstel houdende algemene regels van bestuursrecht gemaakt. Dit voorstel bestaat tot dusverre uit een drietal delen (zogenaamde tranches) die zich in verschillende stadia van het wetgevingsproces bevinden. Het eerste deel van dit voorstel heeft per 4 juni 1992 kracht van wet gekregen^[8] . Dit deel bevat een aantal begripsomschrijvingen en geeft algemene regels over de voorbereiding, het nemen en het motiveren van publiekrechtelijke besluiten van bestuursorganen alsmede algemene bepalingen voor bezwaar en beroep. De inwerkingtreding van dit deel zal naar verwachting 1 januari 1994 plaatshebben. Het tweede deel^[9] bevat regels van procesrecht en zal zo mogelijk gelijk met het eerste deel in werking treden. Het derde deel gaat onder meer over subsidies en handhaving en was op 5 december 1991 nog in het stadium van een voorontwerp.

Op 4 juni 1992 is eveneens een aantal administratiefrechtelijke wetten aan het eerste deel van de Algemene wet bestuursrecht aangepast^[10] . Tot die wetten behoorde ook de Wet Mulder. Dit is goed te begrijpen indien men bedenkt dat deze wet van het begin af aan door de regering is beschouwd als een administratiefrechtelijk alternatief voor de tot dan toe gebruikelijke strafrechtelijke wijze van afdoening. Ook blijkt al uit de naamgeving - niet voor niets: (Wet) administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften - waar de wetgever de Wet Mulder toe rekent^[11] .

Overigens is deze opvatting voor discussie vatbaar. De Wet Mulder heeft op de onderdelen die gaan over het beroep op de officier van justitie, de kantonrechter en het instellen van cassatieberoep bij de Hoge Raad zeker veel overeenkomsten met andere administratiefrechtelijke wetten. Deze wet bevat evenwel ook trekken van het strafrecht: een strafrechtelijke staandehouding kan ook het begin zijn van een Mulder-procedure (verg. art. 52 Sv en art. 3, lid 1 Wet Mulder), de officier van justitie wordt ingeschakeld voor het beroep in eerste aanleg (art. 6 en 7 Wet Mulder) en de regeling van het verhaal in art. 27 en 28 Wet Mulder is vrijwel identiek aan die in de art. 575 en 576 Sv. Daarom is er veel voor te zeggen om de Wet Mulder te zien als een exponent van een nieuw rechtsgebied, het bestuursstrafrecht, dat tussen bestuursrecht en strafrecht ligt^[12] .

Bezwaar en beroep

Het eerste deel van de Algemene wet bestuursrecht geeft in hoofdstuk 6 algemene bepalingen over bezwaar en beroep. Deze bepalingen gaan onder meer over de beroepstermijnen, de beroepsgronden, herstel van verzuimen, termijnoverschrijding, doorzendplicht en het horen van degene die beroep instelt.

Krachtens de Algemene wet bestuursrecht bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken (art. 6:7 Awb). De termijn begint te lopen op de eerste werkdag na de dag van toezending van de beschikking, dan wel na de dag van toezending van de beslissing van de officier van justitie of de kantonrechter in beroep (verg. art. 6:8 Awb). Het beroep wordt geacht te zijn ingediend op de dag van verzending (blijkend uit het poststempel, art. 6:9 Awb)^[13] . Het uitgangspunt bij de termijn van zes weken is dat zij zo veel mogelijk overal in het bestuursrecht moet gelden en dat er slechts in het geval van dringende redenen van kan worden afgeweken door de formele wetgever^[14] .

Aanvankelijk waren de beroepstermijnen in de Wet Mulder niet gelijk aan deze zes weken: de termijn van beroep op de kantonrechter en die voor het instellen van cassatieberoep was dertig dagen (art. 9, lid 1 en 14, lid 2 Wet Mulder oud). Deze kortere termijnen hielden verband met de wenselijkheid van een snelle afhandeling van een Mulder-gedraging^[15] . Deze wens is te begrijpen maar overtuigt toch niet als zodanig dringende reden dat moet worden afgeweken van de in art. 6:7 Awb gegeven hoofdregel, zeker niet als de bedoeling van deze hoofdregel het bereiken van een zo groot mogelijke uniformiteit is. Bovendien was in de Wet Mulder voor het instellen van beroep bij de officier van justitie al voorzien in een termijn van zes weken (art. 6, lid 1 Wet Mulder oud). Het valt dan ook moeilijk te begrijpen dat een dringende reden die blijkbaar niet gold voor het beroep op de officier van justitie, wel zou gelden voor het beroep op de kantonrechter en cassatieberoep bij de Hoge Raad^[16] . De wetgever heeft dit kennelijk ook ingezien en bij de aanpassingswet van 4 juni 1992 deze laatste twee beroepstermijnen in de Wet Mulder aan art. 6:7 Awb aangepast.

Toch zijn daarmee niet alle beroepstermijnen in de Wet Mulder gelijkgeschakeld. Indien een krachtens de Wet Mulder opgelegde sanctie onherroepelijk is geworden, kan bij de betrokkene verhaal worden genomen met of zonder dwangbevel. In beide gevallen kan de betrokkene in verzet gaan bij de kantonrechter door het indienen van een gemotiveerd bezwaarschrift. Dit moet hij binnen zeven dagen (art. 26, lid 3 en 27, lid 6 Wet Mulder) doen. En indien de betrokkene van de beschikking van de kantonrechter in cassatie wil gaan, moet hij eveneens snel zijn (krachtens art. 26, lid 3 Wet Mulder: binnen veertien dagen).

Tevens geldt voor het indienen van een bezwaarschrift naar aanleiding van de toepassing van de voorlopige maatregel: inbewaringstelling van een voertuig, een termijn van dertig dagen (art. 33, lid 2 Wet Mulder).

Vreemd genoeg geeft de wetgever niet aan waarom art. 6:7 Awb voor deze gevallen niet geldt.

Beroepsgronden

Aanvankelijk bevatte de Wet Mulder de gronden waaraan het bij de officier van justitie ingestelde beroep moest voldoen (art. 7, lid 2 Wet Mulder oud). Deze beroepsgronden konden tevens als toetsingsgronden voor de officier van justitie gelden. Bij de wijzigingswet naar aanleiding van het kracht van wet krijgen van het eerste deel van de Algemene wet bestuursrecht zijn deze beroepsgronden geschrapt. Dit betekent dat de betrokkene vrij is in het aanvoeren van zijn grieven en dat de officier van justitie in volle omvang het opleggen van de sanctie opnieuw kan bezien. Hiermee is een hoop onduidelijkheid over de uitleg en toepassing van de oude toetsingsgronden verdwenen^[17] .

De officier van justitie kan krachtens het gewijzigde art. 7 van de Wet Mulder de sanctiebeslissing toetsen aan algemeen verbindende voorschriften, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en doelmatigheidsoverwegingen. De in het strafrecht erkende strafuitsluitingsgronden lijken op het eerste gezicht geen toepassing te kunnen vinden nu de Wet Mulder voorzieningen van strafrechtelijke en strafvorderlijke aard uitsluit (art. 2, lid 1). Daartegen valt evenwel in te brengen dat een groot deel van de situaties waarin onder het strafrecht strafuitsluitingsgronden zouden gelden nu inhoudelijk worden gedekt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Voor de eventuele overige gevallen kan het matigingsrecht dat de officier van justitie toekomt uitkomst bieden. De officier van justitie zou met een beroep op het evenredigheidsbeginsel het per gedraging wettelijk vastgestelde sanctiebedrag kunnen matigen. Daartoe mag hij besluiten in verband met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene (minderjarigheid of het zijn van uitkeringsgerechtigde)^[18] . Tevens sluit de wetsgeschiedenis niet uit dat het matigingsrecht ook toepassing kan vinden indien de omstandigheden waaronder de gedraging plaatsvond daartoe aanleiding gaven^[19] .

Nu de beroeps-/toetsingsgronden voor het beroep op de officier van justitie zijn vervallen, valt het op dat art. 9 van de Wet Mulder op dit punt niet overeenkomstig is herzien. Dit artikel behandelt het beroep op de kantonrechter en noemt in lid 2 drie beroeps-/toetsingsgronden. Mij is onduidelijk waarom deze gronden bij het beroep op de kantonrechter wel zijn gehandhaafd, te meer daar uit de Memorie van Toelichting blijkt dat de kantonrechter de beslissing van de officier van justitie volledig kan toetsen^[20] . Ook administratieve rechters lijken deze toetsingsgronden liever kwijt dan rijk te zijn omdat zij niets toevoegen aan het feit dat de administratieve rechter toetst aan algemeen verbindende voorschriften en ongeschreven rechtsbeginselen^[21] . Bovendien voorziet de wetgever ten aanzien van het administratief beroep in belastingzaken (art. 27 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen) en bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (art. 8 van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen) al in zeer ruime toetsingsgronden.

Dus wat was er eenvoudiger geweest dan de toetsingsgronden voor het beroep op de kantonrechter bij de wijzigingen naar aanleiding van het tot wet verheffen van het eerste deel van de Algemene wet bestuursrecht te laten vervallen?

Herstel van verzuimen

De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid dat degene die beroep instelt en daarbij niet (volledig) voldoet aan de daarvoor gestelde eisen een termijn krijgt om het verzuim te herstellen (art. 6:6 Awb). In verband met de Wet Mulder is deze mogelijkheid van belang voor het beroep op de officier van justitie en het beroep op de kantonrechter. In dit laatste geval verlangt de Wet Mulder dat degene die het beroep instelt zekerheid stelt voor de betaling van de sanctie. Het beroepschrift wordt door de kantonrechter niet in behandeling genomen voordat de zekerheid is gesteld (art. 11, lid 1 Wet Mulder).

De verplichting tot zekerheidstelling is niet geheel onproblematisch. Door de Raad van State is in zijn advies aan de regering gesteld dat het eisen van een waarborg voor de betaling van de boete voordat de rechter het beroep behandelt onbedoeld de schijn kan wekken dat te kort wordt gedaan aan de onschuldpresumptie - d.w.z. iemand wordt onschuldig gehouden totdat het tegendeel in rechte is komen vast te staan - van art. 6, lid 2 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De tegenwerping van de regering was dat nu art. 6 EVRM de verplichting tot het storten van griffierecht toelaatbaar acht, hetzelfde geldt voor de eis van zekerheidstelling^[22] .

Deze tegenwerping overtuigt niet omdat de hoogte van het griffierecht in andere administratieve procedures doorgaans ver beneden het bedrag van de aangevochten sanctie ligt. Bovendien kan de hoogte van de te stellen zekerheid iemand ervan weerhouden in beroep te gaan; een consequentie die onwenselijk is indien de betrokkene de gedraging in het geheel niet heeft verricht of de financiële draagkracht ontbeert om de zekerheid te stellen. Dit laatste geval leidt tot de paradox dat de betrokkene die in beroep gaat op grond van de overweging dat hij de zekerheidstelling niet (volledig) kan betalen de toegang tot de rechter wordt ontzegt indien hij daarin gelijk blijkt te hebben^[23] .

De regering is evenwel van mening gebleven dat de zekerheidstelling in overeenstemming is met art. 6 EVRM. Deze opvatting wordt tot nu toe gedekt door de Hoge Raad^[24] . Daarbij moet wel worden aangetekend dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens nog niet in de gelegenheid is geweest hierover zijn oordeel te geven.

Gezien het problematische karakter van de eis tot zekerheidstelling zou het beter zijn enige voorzichtigheid te betrachten in de toepassing van deze eis. Het gunnen van een extra termijn aan de betrokkene die niet wist op welke wijze en/of binnen welke termijn zekerheidstelling dient te geschieden ligt dan voor de hand. Een tweede argument voor deze handelswijze ligt in art. 6:6 Awb. Indien voor alle procedures in het bestuursrecht een mogelijkheid dient te worden gegeven om verzuim te herstellen, dan ook in een Mulder-procedure.

De wetgever ziet het heel anders. De betrokkene die nalaat zekerheid te stellen binnen veertien dagen na de dag van ontvangst van het beroepschrift wordt, in afwijking van art. 6:6 Awb, niet ontvankelijk verklaard (art. 11, lid 1, laatste zin Wet Mulder). Het argument van de regering om de Algemene wet bestuursrecht op dit punt niet van toepassing te verklaren is dat de afremmende werking die van het betalen van zekerheidstelling op het instellen van beroep zou moeten uitgaan ernstig schade zou lijden indien art. 6:6 Awb hier onverkort zou gelden^[25] .

Deze redenering overtuigt niet alleen niet, maar zij lijkt bovendien onjuist. Het is een te begrijpen gedachte van de wetgever dat de zekerheidstelling een dam opwerpt tegen betrokkenen die anders zonder (goede) argumenten beroep zouden instellen met als enige doel het betalen van de sanctie zo veel mogelijk te rekken. Maar zelfs als men meegaat met deze gedachte gaat het toch te ver om te menen dat de mogelijkheid van één extra termijn, bedoeld voor betrokkenen die te goeder trouw de zekerheidstelling niet op de juiste wijze hebben gesteld, de betrokkenen die niet te goeder trouw beroep hebben ingesteld zodanig zou bevoordelen dat er daarom maar van moet worden afgezien. Daarnaast, zou het werkelijk zo zijn dat een verlenging van de termijn waarbinnen zekerheid moet worden gesteld tot meer (dubieuze) beroepen zou leiden?

Een derde argument voor een extra termijn voor het stellen van zekerheid is overigens dat de opvatting van de wetgever op dit punt inmiddels achterhaald is door de rechtspraak. Al in de eerste Mulder-zaak bleek dat de kantonrechter zich eigenlijk weinig aantrok van het strenge wettelijk regiem ten aanzien van de wijze van zekerheid stellen. 'Het is immers de rechter die moet vaststellen of het beroep ontvankelijk is of niet. Mochten er feiten of omstandigheden blijken op grond waarvan de rechter kan oordelen dat het beroep ontvankelijk is, hoewel (…) de zekerheid niet of in voldoende mate is gesteld, dan zal de rechter het beroep in behandeling nemen'^[26] .

Deze uitspraak bleek de voorbode van een ruime uitleg van art. 11 Wet Mulder. De Hoge Raad heeft zelfs expliciet voorgeschreven dat een extra termijn moet worden gegeven om alsnog zekerheid te kunnen stellen. 'Als geen zekerheid is gesteld brengen de beginselen van behoorlijke procesorde mede dat de griffie de betrokkene daarop wijst en hem een termijn van dertig dagen geeft om alsnog te betalen'^[27] . Daarbij wordt het (abusievelijk) betalen van het sanctiebedrag aan het Centraal Justitieel Incassobureau voor het verstrijken van deze extra termijn gelijkgesteld aan zekerheidstelling^[28] .

Gezien de veelheid van argumenten voor een extra termijn voor het alsnog stellen van zekerheid lijkt het onontkoombaar voor de wetgever om art. 11, lid 1 Wet Mulder aan te passen aan de algemene regeling in het bestuursrecht, zoals geformuleerd in art. 6:6 Awb. Dit is een minder grote stap dan het misschien lijkt want niet alleen de rechtspraak is al voorgegaan, ook voor het beroep op de officier van justitie geldt art. 6:6 Awb nu de toepasselijkheid van dit artikel niet is uitgesloten (verg. art. 622^[29] en 7 van de Wet Mulder).

Termijnoverschrijding

In de Algemene wet bestuursrecht wordt voorzien in een algemene hardheidsclausule voor situaties dat een bezwaar- of beroepschrift na afloop van de daarvoor geldende termijn wordt ingediend. Ten aanzien van een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkheidverklaring op grond daarvan achterwege indien de indiener redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden in verzuim te zijn geweest (art. 6:11 Awb).

Deze algemene regeling geldt zowel voor het bestuur als de rechter. In de Memorie van Toelichting wordt deze opvatting als volgt gemotiveerd: 'aangezien in beginsel een bezwaarschriftenprocedure voorafgaat aan een beroep op de rechter, zullen in beide procedures vragen over termijnoverschrijding kunnen ontstaan. Het is dan gewenst dat voor beide gevallen eenzelfde regeling wordt vastgesteld. Er is immers geen enkele reden om de termijnoverschrijding in het ene geval anders te behandelen dan in het andere'^[30] .

Aanvankelijk was de regeling in de Wet Mulder niet in overeenstemming met deze opvatting. In verband met termijnoverschrijding was bij het beroep op de officier van justitie voorzien in een hardheidsclausule (art. 6, lid 3 Wet Mulder oud) maar bij het beroep op de kantonrechter niet (art. 9 Wet Mulder oud). Naar de letter van de Wet Mulder leek een te laat ingesteld beroep bij de kantonrechter kansloos. Toch kon uit het enkele feit dat een wettelijke grondslag voor toepassing van de hardheidsclausule ontbrak niet worden afgeleid dat een beroep op deze clausule onmogelijk was. In andere administratieve procedures werd immers veelal ook zonder wettelijke grondslag termijnoverschrijding verschoonbaar geacht^[31] .

De Hoge Raad lijkt eveneens deze koers aan te houden. Een betrokkene die na dertig dagen beroep instelde bij de kantonrechter werd door deze bij verstek niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. De Hoge Raad was evenwel van mening dat uit het 'systeem van de wet volgt dat de vraag of het hier bedoelde beroep ontvankelijk is moet worden beoordeeld mede naar aanleiding van een onderzoek op een terechtzitting'^[32] . Zelfs een betrokkene die pas in een verzetsprocedure - naar aanleiding van verhaal middels een dwangmiddel - claimt dat de sanctie niet onherroepelijk is omdat hij noch een beschikking waarbij de sanctie is opgelegd noch een aanmaning heeft ontvangen zal alsnog in beroep kunnen gaan bij de officier van justitie en de kantonrechter^[33] .

Anders dan bij de zekerheidstelling (zie hiervoor) heeft de wetgever ten aanzien van de termijnoverschrijding wel aansluiting gezocht bij de Algemene wet bestuursrecht en tendensen in de rechtspraak. Bij de aanpassingswet van 4 juni 1992 is art. 6, lid 3 oud vervallen en is voorts de toepasselijkheid van art. 6:11 Awb op zowel het beroep op de officier van justitie als de kantonrechter in generlei opzicht uitgesloten. Dit betekent dat in beide beroepsgangen termijnoverschrijding verschoonbaar kan zijn.

Doorzendplicht

In het bestuursrecht is een groot aantal bestuursorganen en rechterlijke colleges werkzaam zodat het voor een burger niet altijd even makkelijk is om uit te zoeken bij welk orgaan of college een bezwaar of beroep moet worden ingediend. Het is de opvatting van de wetgever dat de burger niet het slachtoffer dient te worden van de bevoegdheidsregeling op het terrein van de rechtsbescherming^[34] . Daarom wordt in de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat het bezwaar- of beroepschrift dat wordt ingediend bij een onbevoegd orgaan of bij een onbevoegde administratieve rechter, na aantekening van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk wordt doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender. Deze doorzendplicht is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd. Het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan is in beginsel bepalend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend (art. 6:15, lid 3 Awb). Tevens geldt een doorzendplicht voor andere geschriften tot kennisneming waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is (art. 2:3 Awb).

In de Wet Mulder bestond slechts een wettelijke doorzendplicht in verband met de indiening van het cassatieberoep. Indien het beroepschrift ten onrechte bij de Hoge Raad of bij een onbevoegd kantongerecht was ingediend, diende de griffier van de Hoge Raad of de griffier van het onbevoegde kantongerecht het direct aan het bevoegde kantongerecht te sturen (art. 15, lid 1 Wet Mulder oud). De vraag die resteerde was of in overige Mulder-procedures en zo ja op welke organen een doorzendplicht rustte. De rechtspraak ter zake was niet eenduidig. Een doorzendplicht werd onder meer aangenomen in het geval van een door de officier van justitie ontvangen brief waaruit blijkt dat de betrokkene beroep wil instellen bij de kantonrechter. In andere gelijksoortige zaken werd een doorzendplicht evenwel niet aangenomen^[35] .

De problemen die hieruit kunnen voortvloeien lijken opgelost nu art. 6:15 Awb van toepassing is. Krachtens dit artikel geldt voor ieder bij een Mulder-zaak betrokken bestuursorgaan en rechterlijk college een algemene doorzendplicht.

Horen van betrokkenen

De Algemene wet bestuursrecht komt tegemoet aan de wens van veel indieners van bezwaar- en beroepschriften om hun grieven mondeling toe te kunnen lichten. Voordat een beroepsorgaan beslist, stelt het de belanghebbende in de gelegenheid te worden gehoord. Het stelt daarvan in ieder geval de indiener van het beroepschrift op de hoogte (art. 7:16 Awb).

Niet in alle gevallen dienen betrokkenen te worden gehoord. Hiervan kan worden afgezien indien het beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is of belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord (art. 7:17 Awb).

Van het begin af aan is in de Wet Mulder het horen van de belanghebbende verplicht geweest in de diverse procedures voor de kantonrechter. Bij het beroep op de kantonrechter, in de zogenaamde verzetsprocedure, voor de toepassing van een dwangmiddel en in de bezwaarschriftenprocedure naar aanleiding van een inbewaringstelling wordt de belanghebbende gehoord of op z'n minst behoorlijk opgeroepen (resp. art. 12, lid 1, 26, lid 3, 28, lid 2 en 33 , lid 3 Wet Mulder).

De regeling van het beroep op de officier van justitie evenwel voorzag slechts in de mogelijkheid om gehoord te worden indien de belanghebbende daarom had verzocht (art. 7, lid 1 Wet Mulder oud). In de praktijk bleken de officieren van justitie niet snel aan te nemen dat betrokkenen dienden te worden gehoord omdat er vanuit wordt gegaan dat een dergelijk verzoek uitdrukkelijk moet zijn gedaan^[36] .

Conform art. 7:16 en 7:17 Awb geldt thans ook voor deze beroepsgang dat in beginsel de betrokkene dient te worden gehoord voordat op het beroep wordt beslist, zodat officieren van justitie hun handelwijze op dit punt zullen moeten herzien.

Tot slot

Met de wet van 4 juni 1992 waarbij het eerste deel van de Algemene wet bestuursrecht kracht van wet heeft gekregen is beoogd een stap voorwaarts te zetten naar uniformering in het bestuursrecht. In deze doelstelling past heel goed een opschoning van bepalingen in de Wet Mulder die niet (geheel) in overeenstemming zijn met de Algemene wet bestuursrecht. De Wet Mulder is immers van het begin af aan gepresenteerd als een administratiefrechtelijke wet.

De wetgever blijkt evenwel in deze benadering niet consequent te zijn omdat - zoals in het voorgaande is gebleken - de Wet Mulder op sommige punten helemaal niet in overeenstemming is gebracht met de Algemene wet bestuursrecht. Dit is vreemd want als men eenmaal kiest voor de administratiefrechtelijke weg, dan moet men consequent zijn^[37] . Dit zou wellicht niet zo storen indien het om ondergeschikte punten zou gaan maar daar is geen sprake van. De Wet Mulder bevat van de ter zake relevante Awb-bepalingen behoorlijk afwijkende beroepstermijnen voor de verzetsprocedure en het indienen van een bezwaarschrift tegen de inbewaringstelling, afwijkende beroepsgronden voor het beroep op de kantonrechter alsmede geen extra termijn voor het stellen van zekerheid.

Ook in het tweede deel van de Algemene wet bestuursrecht wordt de Wet Mulder op een belangrijk punt anders dan andere administratiefrechtelijke wetten behandeld. In dit deel dat aan procesregels is gewijd wordt een tot de rechterlijke macht behorend gerecht slechts als administratieve rechter aanmerkt voor zover hoofdstuk 8 (Awb), de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken^[38] of de Wet Mulder van toepassing is ( art. 1.4 Awb^[39] ). Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de kantonrechter in Mulder-zaken een administratieve rechter is, maar in hoofdstuk 8 blijkt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bij de Algemene wet bestuursrecht behorende bijlage ( art. 8.1.1.6 . Awb). En in deze bijlage wordt expliciet de Wet Mulder genoemd^[40] . De procedure voor de kantonrechter in Mulder-zaken wordt derhalve uitgezonderd van de procesregels van de Algemene wet bestuursrecht.

Al met al lijkt de wetgever niet langer geheel overtuigd van het aanvankelijk bij de introductie van de Wet Mulder ingenomen eigen standpunt dat deze wet een louter administratiefrechtelijke wet is. Anders is moeilijk te verklaren waarom dezelfde wetgever zoveel uitzonderingen maakt op het van toepassing zijn van de Algemene wet bestuursrecht. Maar misschien is de wetgever afgestapt van het aanvankelijke standpunt en is met de invoering van de Wet Mulder een nieuw soort recht geschapen: het al eerder genoemde bestuursstrafrecht?