VR 2016/30
Geautomatiseerde handhaving en de sanctieopleggende ambtenaar
J.B.H.M. Simmelink *
* Senior advocaat-generaal bij het Ressortsparket, bijzonder hoogleraar Openbaar Ministerie Universiteit Maastricht, redacteur Verkeersrecht.
Inleiding
In het deel ‘jurisprudentie’ van deze aflevering van Verkeersrecht is onder nr. 32 een arrest van de Hoge Raad van 16 februari 20161) opgenomen. Dit arrest is het resultaat van een beroep in cassatie in het belang der wet tegen een arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden, locatie Leeuwarden, van 22 juli 2015.2) Het arrest van het hof is gewezen in het kader van de beroepsprocedure van de WAHV. In deze zaak was, na de constatering dat voor een motorrijtuig de APK was verlopen, aan de kentekenhouder een administratieve sanctie opgelegd ter hoogte van € 130. De betrokkene ging tegen de oplegging van deze sanctie tevergeefs in beroep bij de officier van justitie en de kantonrechter. De beroepsprocedure bij het hof verliep voor betrokkene aanmerkelijk gunstiger. Het hof vernietigde uiteindelijk de beschikking waarbij de sanctie was opgelegd, omdat volgens het hof niet was komen vast te staan dat de sanctie door een daartoe bevoegde ambtenaar in de zin van art. 3 WAHV was opgelegd. Met dit oordeel werd de tot dan aangehouden werkwijze bij de sanctionering van APK-overtredingen op basis van registervergelijking door de RDW gediskwalificeerd. De consequentie was dat de handhavingspraktijk zou moeten worden bijgesteld, met een substantiële toename van administratieve lasten bij de RDW tot gevolg. Een en ander was voldoende reden om het arrest van het hof in het belang der wet voor te leggen aan de Hoge Raad.
Sinds de rechtspraak in hoogste instantie in de beroepsprocedure van de WAHV aan (thans) het Hof Arnhem-Leeuwarden is toevertrouwd, heeft de Hoge Raad enkele malen eerder in het belang der wet geoordeeld over beslissingen van het hof. In HR 14 januari 2003, ECLI:NL:HR:2003:AE9093, VR 2003/18, m.nt. Si, ging het over de vraag wie als belanghebbende beroep kan instellen tegen de oplegging van een administratieve sanctie. De inzet van HR 23 mei 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7141, VR 2007/1, m.nt. BFK was de vraag of art. 6 EVRM van toepassing is op de verzetsprocedure van art. 26a WAHV. In beide gevallen werd het arrest van het hof in het belang der wet vernietigd. Zo ook in het thans gepubliceerde arrest. De Hoge Raad geeft opvallend kort en krachtig aan dat het oordeel van het hof over het gebrek aan bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie na de constatering van een overtreding door middel van registervergelijking, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting (zie de overwegingen 4.3. t/m 4.5.). Hieruit volgt dat de wijze van handhaving van verkeersvoorschriften door de RDW op basis van registervergelijking geen bijstelling behoeft.
Met het oordeel van de Hoge Raad is de rust in handhavingsland voorlopig weer teruggekeerd. Desalniettemin bestaat er voldoende aanleiding om in deze bijdrage nader in te gaan op het vraagstuk dat aan de basis ligt van de beslissingen van het hof en de Hoge Raad. Dat betreft het gebruik van geautomatiseerde systemen bij de vaststelling dat een verkeersovertreding is begaan en vervolgens de oplegging van een sanctie ter zake van de geconstateerde verkeersovertreding. Om duidelijk te maken dat in relatie tot dergelijke geautomatiseerde systemen de juridisch meest cruciale vraag volgens mij nog niet voldoende duidelijk is beantwoord, zal wat specifieker worden ingegaan op de rechtspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden over de registervergelijking en op het arrest van de Hoge Raad.
Registercontrole: het kader
De controle op de naleving van de voorschriften met betrekking tot de periodieke keuring van motorrijtuigen en aanhangwagens en van de verzekeringsplicht overeenkomstig de Wet Aansprakelijkheidsverzekering Motorrijtuigen geschiedt door middel van een vergelijking van gegevens die zijn opgeslagen in verschillende registratiesystemen die worden beheerd door de Dienst Wegverkeer. Dat betreft het kentekenregister3), de geregistreerde gegevens betreffende afgegeven keuringsbewijzen4) en het ‘centraal register WAM’.5) De juridische grondslag voor de registervergelijking als handhavingsmethode berust op wettelijke verplichtingen aangaande de periodieke keuring en de verzekeringsplicht overeenkomstig de WAM, die zijn gekoppeld aan de kentekenplicht voor motorrijtuigen en aanhangwagens. Zo is in art. 2 WAM expliciet bepaald dat degene op wiens naam in het kentekenregister een motorrijtuig is ingeschreven, heeft te zorgen voor het afgesloten zijn van een aansprakelijkheidsverzekering voor het betrokken motorrijtuig. Voor deze zorgplicht is het niet van belang of de kentekenhouder ook daadwerkelijk eigenaar of gebruiker van het motorrijtuig is. Het strafrechtelijke verlengstuk van deze regeling is te vinden in art. 30 lid 2 WAM, waarin is aangegeven dat de eigenaar, kentekenhouder en houder strafbaar zijn, indien zij ‘voor een motorrijtuig dat in het kentekenregister is ingeschreven en tenaamgesteld niet een verzekering overeenkomstig deze wet hebben gesloten en in stand gehouden’. De koppeling tussen keuringsplicht en kentekenregister blijkt uit de in onderling verband te lezen artikelen 72 en 1 lid 3 WVW 1994. De naleving van de in art. 72 lid 1 WVW 1994 gevestigde keuringsplicht voor motorrijtuigen en aanhangwagens rust volgens art. 72 lid 3 op de schouders van de eigenaar of houder. Uit art. 1 lid 3 WVW 1994 volgt dat de kentekenhouder mag worden vermoed de eigenaar of houder van het voertuig te zijn. Dit vermoeden wijkt als in een concreet geval blijkt van het tegendeel.6) Uit dit vermoeden volgt dat de kentekenhouder kan worden aangesproken als uit de registratie van keuringsgegevens blijkt dat het op zijn naam geregistreerde voertuig niet (tijdig) is gekeurd.
De registervergelijking is opgezet als een volledig geautomatiseerd proces. Zonder menselijke tussenkomst kunnen door middel van een periodieke geautomatiseerde vergelijking van het kentekenregister met de geregistreerde gegevens over de APK en het afgesloten zijn van WAM-verzekeringen overtredingen van de keuringsplicht en de verzekeringsplicht worden vastgesteld. Dit zijn in de zin van art. 3 lid 2 WAHV ‘op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen’. Het aansluitende traject, de oplegging van een sanctie ter zake van een geconstateerde overtreding en de administratieve afhandeling door het CJIB, is in de praktijk eveneens in verregaande mate geautomatiseerd. Anders dan de geautomatiseerde vaststelling van overtredingen berust de geautomatiseerde sanctieoplegging echter niet op een expliciete wettelijke grondslag. Eerder lijkt art. 3 lid 2 WAHV te veronderstellen dat de oplegging van een sanctie het resultaat is van een beslissing van een individueel aanwijsbare ambtenaar.7)
Registercontrole en '404040': de WAM
De spanning tussen de geautomatiseerde praktijk bij de sanctieoplegging en de tekst van art. 3 lid 2 WAHV is opgelost doordat de na registervergelijking geautomatiseerd opgelegde sancties werden toegeschreven aan een bij de Dienst Wegverkeer werkzame ambtenaar die werd aangeduid met de code ‘404040’. Omdat de productiviteit van deze ambtenaar begon op te vallen (hij was verantwoordelijk voor de constatering van tienduizenden overtredingen8) en de bijbehorende oplegging van sancties), leidde dat tot vragen naar de identiteit van ambtenaar ‘404040’ en de bij de oplegging van sancties gevolgde procedure. Deze vragen kwamen aan de orde in het arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden van 20 februari 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:1236, VR 2014/30). In deze zaak was ter zake van een bij registervergelijking geconstateerde overtreding van de WAM een sanctie opgelegd door ambtenaar ‘404040’. Het hof wilde in die zaak van de advocaat-generaal weten wie die ambtenaar was en waarop zijn bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie was gestoeld. Voorts wilde het hof worden voorgelicht ‘over de vraag hoe ingeval van geautomatiseerde controle in afzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld aan de hand van het zaakoverzicht, de identiteit van de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd kan worden vastgesteld’. De naar aanleiding hiervan aan het hof verstrekte informatie werd ontoereikend bevonden. Het hof oordeelde dat ‘uit de verbalisantcode 404040 niet kan worden herleid welke opsporingsambtenaar in een concreet geval daadwerkelijk de gedraging heeft vastgesteld op basis van controle van het geautomatiseerde proces en vervolgens ter zake hiervan een administratieve sanctie heeft opgelegd’. De consequentie was dat de inleidende beschikking waarbij de sanctie was opgelegd niet in stand kon blijven. Met deze beslissing werd een bommetje gelegd onder de wijze waarop binnen de Dienst Wegverkeer overtredingen van de WAM geautomatiseerd werden vastgesteld en gesanctioneerd. Het betreft dan niet de geautomatiseerde wijze van vaststellen van gedragingen in strijd met de wet, maar het aansluitend op geautomatiseerde wijze opleggen van sancties. Het hof lijkt immers te verlangen dat in ieder concreet geval bekend is welke opsporingsambtenaar de sanctie heeft opgelegd.
Binnen de Dienst Wegverkeer en het OM ontstond het inzicht dat de op verzoek van het hof verstrekte informatie over de registervergelijking en de oplegging van sancties ter zake van overtredingen van de WAM niet volledig was geweest. In een andere lopende beroepsprocedure werd gecompleteerde informatie aangeboden, zodat het hof de gelegenheid had zich opnieuw te buigen over de geautomatiseerde wijze van sanctieoplegging ter zake van WAM-overtredingen. Dit leidde tot het arrest van het hof van 5 juni 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:4324, VR 2014/97. Dit keer bleef de sanctie wegens het niet verzekerd hebben van een bromfiets overeind. Het arrest van het hof bevat enige bijzondere overwegingen. Zo geeft het hof aan dat uit art. 3 lid 2 WAHV niet volgt ‘dat bij de sanctieoplegging geen gebruik mag worden gemaakt van de mogelijkheden die de automatisering biedt en dat de aangewezen ambtenaar, nadat op geautomatiseerde wijze een gedraging is vastgesteld, afzonderlijk en individueel moet beslissen of een sanctie wordt opgelegd’. Zo’n afzonderlijke en individuele beslissing is pas op zijn plaats als blijkt van bijzondere omstandigheden die om een nadere beoordeling vragen. In dit verband is van belang dat als tussenstap in het geautomatiseerde systeem de kentekenhouder wordt geïnformeerd over de constatering dat het op zijn naam geregistreerde voertuig niet is verzekerd, met de mededeling dat hij alsnog kan aantonen dat er wel een verzekering van kracht is. Indien dit bericht leidt tot een reactie van de kentekenhouder, wordt de zaak afzonderlijk en individueel afgedaan. Blijft een reactie van de kentekenhouder uit, dan wordt in het geautomatiseerde proces een sanctie opgelegd. In zo’n geval is volgens het hof aan de eis van art. 3 lid 2 WAHV voldaan als het opleggen van de sanctie aan een tot sanctieoplegging bevoegde ambtenaar kan worden toegerekend. Nu ambtenaar ‘404040’ verantwoordelijk is voor de werking van het geautomatiseerde systeem, zowel met betrekking tot de vaststelling van de overtreding als van de sanctieoplegging, meende het hof dat de sanctie aan hem kan worden toegerekend en dus door een bevoegde ambtenaar is opgelegd.
De overwegingen van het hof maken duidelijk dat bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van geautomatiseerde sanctionering cruciaal is of tussen de geautomatiseerde constatering van de overtreding en de sanctieoplegging gelegenheid bestaat om rekening te houden met bijzondere omstandigheden die invloed kunnen hebben op de beslissing tot oplegging van een sanctie. Als blijkt van die omstandigheden, dan ligt het voor de hand dat de zaak op zijn merites wordt beoordeeld en afzonderlijk door een bevoegde ambtenaar wordt afgedaan. In zo’n geval maakt het zaaksoverzicht duidelijk welke ambtenaar in de zaak heeft beslist. Doen zich geen bijzonderheden voor, dan mag de overtreding geautomatiseerd worden gesanctioneerd. In deze situatie is de ambtenaar die zorg draagt voor de werking van het geautomatiseerde systeem verantwoordelijk voor de beslissing tot oplegging van een sanctie en kan de sanctieoplegging aan hem worden toegerekend.
Registervergelijking en '404040': de APK
Het voorgaande verklaart de beslissing van het Hof Arnhem-Leeuwarden in de zaak die aanleiding gaf tot het in het belang der wet gewezen arrest van de Hoge Raad. In deze zaak was door ambtenaar ‘404040’ een administratieve sanctie opgelegd, omdat het voor een personenauto afgegeven keuringsbewijs zijn geldigheid had verloren. De constatering van de overtreding en de oplegging van een sanctie waren volledig geautomatiseerd verlopen. Een, vergeleken met WAM-overtredingen, andere inrichting van het geautomatiseerde proces bracht mee dat tussen constatering van de overtreding en sanctieoplegging geen ruimte bestond om rekening te houden met bijzondere omstandigheden. Het systeem bood niet de mogelijkheid voor een keuze tussen een individuele afdoening wegens aanwezigheid van bijzondere omstandigheden of, bij afwezigheid daarvan, een geautomatiseerde sanctieoplegging.9) Op basis van de constatering van de overtreding werd een geautomatiseerd proces doorlopen10), uitmondend in de oplegging van een sanctie. Dit ging volgens het hof te ver: ‘Het hof acht dit systeem van sanctieoplegging, waarbij onvoldoende is uitgesloten dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die een nadere beoordeling vergen, niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van de WAHV’. Dit heeft volgens het hof een bijzondere consequentie, namelijk ‘dat niet is komen vast te staan dat de sanctie door een daartoe bevoegde ambtenaar is opgelegd’. Hoewel in beginsel de sanctieoplegging aan ‘404040’ kan worden toegerekend, was deze ambtenaar toch niet tot oplegging van de sanctie bevoegd, omdat het niet mogelijk was om rekening te houden met bijzondere omstandigheden die om een nadere beoordeling vragen.
Met drie korte overwegingen wordt de beslissing van het hof door de Hoge Raad vernietigd. Op basis van de vaststelling van het hof dat de administratieve sanctie is opgelegd door een ambtenaar die met het toezicht op de naleving van de keuringsplicht is belast (r.o. 4.3.) geeft de Hoge Raad in overweging 4.4. aan dat de bevoegdheid van de ambtenaar tot oplegging van een sanctie niet wordt beperkt door de onmogelijkheid om rekening te houden met bijzondere omstandigheden. Het andersluidende oordeel van het hof geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting.11)
Onduidelijkheid in art. 3 lid 2 WAHV
De rechtspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden en het arrest van de Hoge Raad houden verband met onduidelijkheid over de strekking van art. 3 lid 2 WAHV. De onduidelijkheid ligt besloten in de vraag wie bij het gebruik van geautomatiseerde handhavingssystemen mag gelden als de sanctieopleggende ambtenaar. De geschiedenis van de Wet van 28 oktober 1999, Stb. 1999, 469 toont aan dat de wetgever zich niet bewust is geweest van het gegeven dat hier wel eens een probleem zou kunnen liggen. Bij de genoemde wet zijn in art. 3 lid 2 WAHV de woorden ‘of op geautomatiseerde wijze’ ingevoegd. Aan deze wetswijziging zijn bij gelegenheid van de parlementaire behandeling niet meer woorden besteed dan in par. 17 van de conclusie van de A-G Harteveld zijn weergegeven. Uit deze beperkte woorden blijkt dat de wetgever beoogde ‘te waarborgen dat het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van een gedraging die op geautomatiseerde wijze, zoals door registervergelijking of door een trajectsnelheidsmeter wordt geconstateerd onder de Wet Mulder mogelijk is, ondanks het ontbreken van menselijke tussenkomst’. Verder is opgemerkt dat de wijziging het mogelijk maakt ‘door middel van de zogenaamde registervergelijking te constateren of tijdig aan de algemene periodieke keuring (APK) is voldaan. Deze vergelijking vindt op geheel geautomatiseerde wijze plaats door de Dienst wegverkeer (RDW). In het kentekenregister wordt namelijk bijgehouden wanneer de APK afloopt. Blijkt dan dat de APK niet tijdig is uitgevoerd, dan wordt dit doorgegeven aan het CJIB, waarna betrokkene een beschikking ontvangt’.12)
De weergegeven citaten geven steun aan de gedachte dat de bedoelingen van de wetgever niet op juiste wijze in de tekst van art. 3 lid 2 WAHV tot uitdrukking zijn gebracht. Ik versta die bedoeling zo dat het op basis van de wetswijziging mogelijk zou moeten zijn om
1. door middel van geautomatiseerde systemen overtredingen vast te stellen en aansluitend sancties op te leggen, of
2. door middel van geautomatiseerde systemen overtredingen te registreren en op basis van op beelden vastgelegde gegevens door bevoegde ambtenaren in individuele gevallen sancties op te leggen,13) dan wel
3. een sanctie op te leggen door een bevoegde ambtenaar op basis van zijn constatering dat een voorschrift niet is nageleefd.
Tegen deze achtergrond wordt in de uiteindelijke "redactie" van het artikellid ook bij een geautomatiseerde handhaving ten onrechte nog steeds verlangd dat de sanctie wordt opgelegd door een bevoegde ambtenaar. Van een dergelijke oplegging van sancties kan bij het gebruik van volledig geautomatiseerde systemen moeilijk worden gesproken. Dit verklaart dan de beslissing van het hof dat aan de eis van art. 3 lid 2 WAHV is voldaan als de geautomatiseerde oplegging van een sanctie aan een bevoegde ambtenaar kan worden toegerekend.14) Het lijkt er op dat de Hoge Raad in overweging 4.3. van het arrest zich bij deze constructie aansluit. De Hoge Raad verwijst in deze overweging immers naar vaststellingen van het hof over de werking van het geautomatiseerde handhavingssysteem, de oplegging van sancties en de verantwoordelijkheid van de ambtenaar voor de werking van het systeem.15)
Het arrest van de Hoge Raad brengt mij tot de slotsom dat er een voldoende juridische basis bestaat voor de registervergelijking en de automatische oplegging van sancties bij de handhaving van de voorschriften van de WAM en de APK door de Dienst Wegverkeer. Het is echter een open vraag of dezelfde conclusie kan worden getrokken ten aanzien van andere geautomatiseerde handhavingssystemen, zoals trajectcontrolesystemen en digitale apparatuur die wordt gebruikt bij snelheidscontroles en rood licht. Ook deze systemen maken een volledig geautomatiseerde handhaving mogelijk. Bij deze systemen, bijvoorbeeld de trajectcontrole over de A2, is het de vraag wie heeft te gelden als de ambtenaar aan wie de oplegging van sancties in individuele gevallen kan worden toegerekend. Is dat de ambtenaar die verantwoordelijk is voor de deugdelijke werking van dergelijke systemen? Of is dat de ambtenaar die bepaalt dat de apparatuur op een bepaalde plaats gedurende een bepaalde tijd wordt gebruikt? Als het antwoord op deze vraag moet worden gezocht in de richting van de ambtenaar die het beheer heeft over dergelijke systemen, is de vervolgvraag of voor dergelijke ambtenaren wel de eis moet worden gesteld dat zij overeenkomstig art. 3 lid 1 WAHV zijn aangewezen voor het houden van toezicht.
Tot besluit
In het kader van de modernisering van de rechtspleging en met het oog op het terugdringen van papierwinkels wordt thans gewerkt aan digitalisering van de rechtshandhaving. Deze modernisering moet naar mijn oordeel worden aangegrepen om te bezien onder welke randvoorwaarden gebruik mag worden gemaakt van geautomatiseerde handhavingssystemen. Principiële bezwaren tegen het gebruik van dergelijke systemen zie ik niet, zolang het gaat om eenvoudig te constateren overtredingen en tariefmatig bepaalde boetes. In de huidige eis dat de sanctieoplegging moet geschieden door een bevoegde ambtenaar zie ik bij het gebruik van geautomatiseerde systemen geen bijzondere waarborg. Waarborgen voor de juistheid van de constatering van een overtreding en de opgelegde sanctie moeten worden ingebouwd in de technische eisen die aan dergelijke systemen moeten worden gesteld, de kwaliteit, de goedkeuring en controle over de juiste werking van het systeem.16) Zo kan alsnog de bedoeling van de Wet van 28 oktober 1999, Stb. 1999, 469 worden gerealiseerd.
2. Hof Arnhem-Leeuwarden 22 juli 2015, ECLI:NL:GHARL:2015:5553, eveneens opgenomen in deze aflevering onder nr. VR 2016/33.
3. Zie voor de inhoud en het beheer van het kentekenregister de art. 4b lid 1 onder c. en 42 WVW 1994 en art. 6 Kentekenreglement.
4. Vgl. art. 79 WVW 1994, waarin is aangegeven dat de keurende instantie het voornemen tot afgifte van een keuringsbewijs moet melden bij de Dienst Wegverkeer. Hieruit volgt dat de bij de Dienst Wegverkeer geregistreerde gegevens aangaande de periodieke keuring een gesloten systeem vormen. Zonder voorafgaande melding bij de Dienst Wegverkeer kan de keurende instantie geen keuringsbewijs afgeven.
5. Zie de art. 13 en 13a WAM; verzekeraars zijn verplicht onder meer de sluiting en beëindiging van verzekeringen te melden bij de Dienst Wegverkeer. Van deze meldingen houdt de Dienst een register bij, het ‘centraal register WAM’. De meldingsplicht voor de verzekeraar brengt mee dat het register met WAM-meldingen niet een gesloten systeem vormt. Een verzekeraar kan bijv. nalatig zijn in het tijdig melden van het afgesloten zijn van een verzekering.
6. Zie in dit verband HR 29 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI7044, VR 2010/76, m.nt. Si.
7. In art. 3 lid 2 WAHV is immers bepaald dat de ‘bedoelde ambtenaren’ bevoegd zijn administratieve sancties op te leggen ‘ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen’.
8. Deze ‘constateringen’ vonden bovendien bij nacht en ontij plaats, bijv. op Kerstavond om 23.55 uur.
9. Het uitgangspunt hierbij is dat na sanctieoplegging de beroepsprocedure de betrokkene voldoende gelegenheid geeft om bijzondere omstandigheden aan te voeren.
10. In dit proces waren enige toetsmomenten ingebouwd. Zie hiervoor de conclusie van A-G Harteveld, par. 33.
11. De korte beslissing van de Hoge Raad wekt wat verbazing, doordat het arrest van de Hoge Raad in eerste instantie in de loop van december 2015 zou worden gewezen. Het werd acht weken later. Dat schiep wat verwachtingen betreffende de inhoud van het arrest van de Hoge Raad.
12. TK 1997/98, 25 927, nr. 3, MvT, p. 11.
13. Bijv. door middel van radarsnelheidsmetingsapparatuur of roodlichtcamera’s, waarbij overtreders worden gefotografeerd; zie bijv. Hof Arnhem-Leeuwarden 19 februari 2014, VR 2014/154.
14. Zie overweging 20 van het arrest van het hof.
15. Zie overweging 14 van het arrest van het hof.
16. Zie ook de noot onder 9 bij het arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden 20 februari 2014, VR 2014/30.